Tysk historie fra 1815 til 1848.

Tredje del

Konsolidering av Beamtenstaat

Første del av denne teksten
Oversikt over alle tekstene på europas-historie.net

Skrevet av Tor Førde.


Kilder for dette kapitlet er:


Innholdsoversikt

  1. Konsolidering av Beamtenstaat


Tweet

Konsolidering av Beamtenstaat

Byråkratiet og den konstitusjonelle utviklinga var ikke fødte motstandere. Begge var måter å binde sammen statene på og å konsolidere regjeringenes myndighetsutøvelse på. Begge begrenset vilkårlige maktutøvelse fra fyrstens og aristokratiets side. Historisk utviklet byråkratiet og konstitusjonene seg sammen. Mellom 1815 og 1820 fikk stater spesielt i sør konstitusjoner og lover som garanterte byråkratenes rettigheter og privilegier. Tidlig på 1830-tallet fulgte flere stater etter, og de fleste gjenværende statene, inkludert Preussen, oppnådde å få konstitusjoner og administrative lover omkring revolusjonstiden i 1848. Framveksten av konstitusjonelle regjeringer og konsolideringen av byråkratisk autoritet var deler av den samme prosessen, ofte fremmet av de samme personene.

Baden
Denne interaksjonen mellom Verwaltung og Verfassung kan best studeres i Baden, som var både den mest byråkratiske og den mest ekte konstitusjonelle staten i Tyskland. Artikkel sju i Badens konstitusjon ga "statens ministre og hele den offentlige tjenesten" ansvar for "den presise administrasjonen av konstitusjonen." Artikkel tjuefire garanterte byråkratiets spesielle legale status, som ble klargjort i Beamtenedikt av 1819. Dette dokumentet opprettet en privilegert kategori offentlige tjenestemenn. Disse ble lovet embetssikkerhet, uavhengighet og ekstraordinært stor autonomi. Artikkel en gjorde stillingene deres ugjenkallelig etter fem års tjeneste. Bare ved rettssak der juryen bestod av embetsmannens likemenn kunne en embetsmann fratas lønn og status. Herskeren kunne bare forflytte en embetsmann, ikke fjerne ham fra tjenesten. Samtidig ble det fastsatt et komplekst regelverk for utnevnelser og forfremmelser. Utdannelsesprogram og eksaminasjon ble kombinert for å skape rekrutterings- og avansementssystem. Disse systemene ble i styrt og gjennomført av byråkratiet selv.

I de andre konstitusjonelle statene i sørvest brukte tjenestemennene den makta som de hadde skaffet seg i reformperioden til å sikre sin status. I 1805 hadde Montgelas utstedt et dokument om statens tjenestemenns ansettelsesforhold, med spesiell referanse til deres lønn og status. Den bayerske konstitusjonen av 1818 garanterte i likhet med Badens konstitusjon tjenestemennenes sosiale posisjon med en artikkel om pensjonsrett og ansettelsessikkerhet. Også i Württemberg fikk tjenestemenn ansettelsessikkerhet, autonomi og rett til pensjon. I alle disse tre statene medførte den representative konstitusjonen den endelige omdanning av byråkratiet fra å være et instrument for herskeren til å bli et uavhengig organ for staten.

Preussen
Selv om Preussen ikke kom med et fullstendig sett lover for byråkratiet før på 1850-tallet greide embetsverket i Preussen etterhvert å skaffe seg de fleste rettighetene som kollegaene i sørvest hadde fått gjennom konstitusjonene i 1818 og 1819. Rundt midten av det attende århundret hadde Hohenzollernes tjenestemenn begynt å se på seg selv som en uavhengig elite - noe Friedrich II ikke satte pris på. Den Alminnelige Landsloven (Allgemeines Landrecht) av 1794 ga offentlige tjenestemenn en sosial status som var tett under den tradisjonelle adelens, og fastslo deres store politiske betydning. Grundige undersøkelser måtte til for at en embetsmann kunne avsettes, og eksaminasjoner og intervju var nødvendige for forfremmelse. Pensjonsrettigheter og skattefritak sikret embetsmennenes materielle sikkerhet og velbefinnende. Steins omorganisering av styringssystemet i 1808 forsterket byråkratiets sentrale plassering i det politiske systemet ved å klargjøre den indre organisasjonen og ansvars- og myndighetsforhold. Dette styrket byråkratiet i forhold til kongen og hans rådgivere.

I 1817 hadde Hardenberg opprettet et Staatsrat. Det bestod av fyrster fra kongefamilien, embetsmenn i høge stillinger, offiserer og dommere. Dette fungerte som "et intra-administrativt parlament". I provinsene var innehaveren av Oberpräsident embetet, som var det høgste i provinsene, tilstede i de provinsielle forsamlingenes møter og koordinerte det administrative arbeidet og var en kanal som fungerte begge veier mellom provinsene og de sentrale myndighetene. Han kunne forsvare provinsenes interesser mot de sentrale myndighetene.

Det prøyssiske byråkratiet så seg selv som formidlere og forsonere mellom regjering og samfunn. Dette i tråd med deres selvbilde som agenter for "det felles beste".

Østerrike
Det østerrikske byråkratiet var dannet som en del av den monarkiske statsbygging i det attende århundret. Under Maria Theresa og enda mer under Josef II hadde staten søkt å utvide sin makt over samfunnet og å begrense lokale autoriteters makt. Den østerrikske statstjenesten ble en viktig kraft, men utviklet ikke den autonomi som byråkratiet utviklet i andre tyske stater. Østerrikske embetsmenn fortsatte å være utsatt for inngrep fra monarken og monarkens rådgivere. Kommandolinjene innenfor det østerrikske byråkratiet var uklare, og det kunne foregå maktkamp innenfor byråkratiet som ble drevet av stridende fraksjoner på toppnivået. Kriteriene for forfremmelse var også uklare. Østerrikske embetsmenns karriere var derfor mindre sikker og arbeidet deres mer usikkert enn i de andre tyske statene. "Dyp pessimisme forkrøplet de dyktigste embetsmennenes arbeidsglede, formalistisk rutine og en nølende holdning til ansvar triumferte."

Nært forbundet med den østerrikske administrasjonens manglende evne til å skaffe seg profesjonell sikkerhet og institusjonelt selvstyre stod regjeringas manglende evne til å skape en rasjonell organisering av oppgaver og jurisdiksjon. Habsburgerne beholdt den kombinerte territoriale og funksjonelle jurisdiksjon. De fordelte ikke oppgavetypene og arbeidsoppgavene mellom ulike ministerium som det ble gjort i Tyskland. Hoffet styrte i større grad i Østerrike enn i noen annen tysk stat. Et uavhengig byråkrati ble ikke akseptert siden det kunne konkurrere med monarken om å styre maktutøvelsen.

Byråkratiets utvikling
I det meste av det tyske Europa, med unntak for habsburgernes land og noen små stenderforsamlingsdominerte enheter, hadde makta etter 1815 i stor grad gått over fra fyrsten og til byråkratiet. Veldefinerte byråkratiske ansvarsforhold og kommandolinjer gjorde det vanskelig for herskeren og hans rådgivere å gripe direkte inn i det daglige arbeidet til byråkratiet. For at ordrer fra høyeste hold skulle være gyldig ble det krevd at de skulle være signert ikke bare av kongen, men også av en minister, og dette gjorde det vanskelig for kongen å drive praktisk politikk uavhengig av byråkratiet. Monarkene handlet mer og mer gjennom og sammen med ministrene. Og han ble mer og mer avhengig av dem for råd og informasjon. Samtiden bemerket dette, og det ble sagt at monarken nå bare representerte byråkratiet, og var hjelpeløs uten det.

Sheehan refererer det Hegel skrev om utviklinga av byråkratiet slik:

"Embetsmenn og medlemmer av den utøvende myndighet utgjør den største delen av middelklassen, den klassen der bevisstheten om retten og den utviklede intelligensen til folkets masse er å finne." Fordi de ikke er avhengige av markedet for å få sin inntekt, er embetsmenn ikke drevet av egeninteresse; de er bevisste om samfunnets behov, men ikke korrumpert av dets oppdeling. Det faktum at Beamten utgjør et "universelt stratum", på en gang overlegent overfor og representativt for sosiale interesser, setter dem i stand til å definere og forsvare den alminnelige velferd. I den moderne verden er denne politiske rollen like nødvendig for å balansere dynamikken til det Hegel kalte "det sivile samfunnet", riket til økonomiske interesser og markedsforholdene. Det sivile samfunnet tilbyr alltid faren for kaos: "Ensidigheten i seg selv, gitt fritt spillerom i alle retninger for å tilfredsstille sine behov, tilfeldige forløp og subjektive begjær ødelegger seg selv: .... Mot disse selvdestruktive krefter er staten den mest effektive barrieren, ikke bare fordi dens tjenere står over samfunnet, men også fordi de representerer den sanne fornuft ....."

Dette uttrykker de antakelsene som det tyske byråkratiets krav på makt og selvstendighet hvilte på. Byråkratiets påståtte nøytralitet var grunnlaget for kravet om å kunne regulere samfunnet og beskytte det mot kaos. Rasjonaliteten til de byråkratiske framgangsmåtene, nedlagt i treningsprogram og reguleringer, var den endelige legitimering av kravet i ei tid da religiøse verdier og dynastiske rettigheter ikke lenger var så sikre som i tidligere tider.

Etter 1815 var de fleste enige om at byråkratiet var den dominerende kraft i Tyskland. I utgangspunktet hadde byråkratiets oppgave vært å skaffe midler til fyrstens hoff og eventuelle krigføring og andre foretak. Derfor var de første byråkratene opptatt av innkreving av skatter og av fyrstenes finanser og eiendommer. Mange av inntektene kom uregelmessig inn. De viktigste inntektskildene var fyrstenes egne eiendommer, statlige monopoler og diverse avgifter og bidrag fra stendene. Dessuten var fyrstene avhengige av lån, ofte til høge renter. De sterkt økte utgiftene i Napoleonstida krevde nye inntektskilder og nye finansielle system. Disse måtte ofte legitimeres av nye konstitusjoner og administreres av reformerte byråkrati. Den relative betydning til de gamle inntektskildene ble redusert. Oppsetting av årlige budsjett og kontroll av inntekter og utgifter og innkreving og administrasjon av inntektene var byråkratiets viktigste oppgaver. Dette medførte stor innflytelse over statens politikk.

Staten, Finansene og Tollunionen
Statens behov for penger var drivkraft bak mange av statens tiltak og aktiviteter. Zollverein, tollunionen, ble initiert som en del av Preussens finanspolitikk. I 1818 innførte Preussen en tollov som skulle øke tollinntektene og samtidig integrere de nye områdene i Preussen. Og tollinntektene økte betydelig. Denne tollpolitikken virket inn på nabostatene. Siden de vestlige delene av Preussen ikke var sammenhengende med de østlige delene, og siden enkelte nabostater helt var omgitt av prøyssisk territorium, måtte Preussen forhandle med nabostatene om tollpolitikken. Det ble opprettet en serie avtaler om tollpolitikken, og i 1830-årene kom tollunionen mellom Preussen og de mellomstore statene og de fleste småstatene. Tollunionen er ofte sett som et ledd i politikken for nasjonal forening, men var egentlig en del av den finansielle og økonomiske politikken.

Etter 1815 gikk stadig større del av statens inntekter med til å betale administrative kostnader og til ytelse av sosiale tjenester. Fortsatt var hæren den største utgiftsposten til staten. I 1821 utgjorde forsvaret nesten halvparten av statens utgifter i Preussen. De militære utgiftene var i 1821 på 22,8 millioner taler, og på 25,8 millioner taler i 1847. Statens utgifter til militærvesenet økte altså lite. Og som andel av statsbudsjettet ble de militære utgiftene stadig mindre. Andre utgifter økte fra 13,2 millioner i 1821 til 23,9 millioner i 1847. Dette avspeiler en stille revolusjon i forholdet mellom stat og samfunn.

For de embetsmennene som la grunnlaget for den nye Beamtenstaat var ingenting viktigere enn utdanning. I likhet med militærtjeneste og skattlegging var utdanning blant de pliktene og rettighetene som staten tilbød og krevde at innbyggerne nyttiggjorde seg. Lærerne skulle, etter et dokument fra Bayern i 1806, fremme danningen [Bildung] av nasjonen og opplysning av folket om de viktigste og helligste sakene. Dette krevde et stort apparat for å bygge skoler og utdanne lærere og utarbeide pensum. Dette tok tid. Ved midten av århundret var det 29.000 lærere i arbeid i Preussen, og mer enn 80% av befolkninga i skolepliktig alder fikk utdanning. Man regner at Preussen hadde verdens beste folkeskole i første halvdel av det nittende århundret.

Regjeringene begynte også å ta større ansvar for folkehelsa. Også kameralistene hadde arbeidet for å forbedre folkehelsa. Men først i det nittende århundret hadde statene en ekspertise og en administrasjon som var i stand til å gjøre noe som virkelig monnet. Det ble opprettet regionale helsetjenester, medisiner ble kontrollert og godkjent og det ble utarbeidet standarder for helsepersonellet, som ble sertifisert. Det ble innsamlet data om sykdommer, dødelighet og helseforhold, og statistikk over disse forholdene ble utarbeidet. Sanitærforhold og vannforsyning ble forbedret, og koppervaksinasjon ble tvungen og gjennomført i stor skala. Det årlige antall dødsfall grunnet kopper ble i Preussen redusert fra rundt 40.000 til 3.000. Allerede fra 1750 hadde koppervaksinasjon vært i bruk.

Kameralistene hadde gitt staten en viktig rolle. I det nittende århundret fortsatte staten å drive økonomisk virksomhet. Staten utviklet infrastruktur, som veier og jernbaner og vannforsyninger og utdanningsvesenet etc. Staten utviklet og garanterte også enhetlig lovgivning.

Overalt der staten ga tjenester førte den også kontroll med forholdene. For å gjennomføre obligatorisk skole for barn kunne det bli det ført kontroll med barns forhold heime. Det samme gjelder for helsevesenet. Gjennom blant annet eksamener ble det ført kontroll med undervisninga. Samtidig med at laugenes kontroll ble redusert eller fjernet innførte staten egne godkjenningssystem, og samtidig med at arbeidervernlovgivning ble utviklet kom det kontrollører som kontrollerte bedrifter.

Katolisismen
Katolisismen kom inn i en krise da alle de gamle kirkelige fyrstedømmene ble sekularisert og oppslukt av andre stater i Napoleonstida. Samtidig mistet den katolske kirka store jordeiendommer. Millioner av katolikker levde som minoriteter i protestantiske stater, som Preussen og Württemberg. I 1817 ble det satt opp et konkordat mellom paven og Bayern. Det var det første av sitt slag i Tyskland. Det ble en del av konstitusjonen av 1818. De bayerske myndighetene anerkjente kirkas autoritet i religiøse saker og åpnet noen religiøse institusjoner som var blitt stengt mens sekulariseringa foregikk mest intenst. Biskopene fikk lov til å stå i direkte kontakt med paven. Til gjengjeld måtte kirka anerkjenne at staten hadde slått under seg enorme kirkegods og regulert prestegjeld og andre grenser og gi de verdslige myndighetene kontroll over bispeutnevnelsene. Staten fikk langt større kontroll over kirka, og konflikter innenfor kirka kunne bli politiske konflikter.

Jødene
Forandringene førte også til et behov for å ta opp jødenes forhold. Jødene var tolerert noen steder, men ikke alle steder. Noen, men ikke alle, yrker var åpne for dem. Noen fyrster ga jødene privilegier, og vanligvis var jødene i utkanten av samfunnet. Atskillige reformregjeringer avskaffet begrensninger som lå på jødenes virksomhet. Men etter 1815 stoppet også denne reformprosessen nesten opp, og i de følgende tiårene var reformprosessen langsom og til dels stillestående.

Byråkratiets tynne innflytelse
I det tidlige nittende århundret manglet statene ofte kvalifisert personell. I hele Preussen var det bare seks hundre ledende embetsmenn ansatt i 1820, og i de kommende tiårene ble antallet deres redusert for å redusere statens utgifter. Et anslag forteller at det i 1846 bare var 7,1 statstjenestemann for hver tusende innbygger. (I 1913 var tallet 12,5.) Byråkratiet var fortsatt så lite utbygd at det ikke kunne administrere befolkning eller oppnå intensiv kontakt med den. Staten måtte samarbeide med tradisjonelle eliter og andre institusjoner. De gamle "heimbyene" fortsatte lenge utover i det nittende århundret å styre seg sjøl i det sørvestlige Tyskland. Lokale lover og privilegier fortsatte selv i Preussen å eksistere langt utover i det nittende århundret.

Selv om statens styring over samfunnet var liten sammenliknet med hva den kom til å bli, var den økende. Etter hvert som byråkratiets makt økte økte også kravene om politisk deltakelse fra de som ble stadig mer berørt av byråkratiets virksomhet. Når staten trengte inn i samfunnet krevde samfunnet å trenge inn i staten. Men før 1830 var disse kreftene som krevde deltakelse svake og deres krav usikre. Noen byråkrater trodde at de kunne undertrykkes, og andre at de burde få utvikle seg til deltakelse.


Lenker:
Neste kapittel av denne teksten
Første del av denne Oversikten over Tysklands historie 1815-1848
Oversikt over alle tekstene på europas-historie.net


Kilder for dette kapitlet er: