Skrevet av Tor Førde.
Kilde for dette kapitlet er:
I 1688 erobret Wilhelm Orange England og svigerfaren hans, kong James II av England, rømte fra landet. Deretter begynte den lengste perioden med krig som England hadde deltatt i siden middelalderen. England var i krig med Frankrike og Frankrikes allierte i 1689-97, 1702-13, 1739-63, og 1775-83. Kampene kulminerte med de tjue årene med krig mot Frankrike som fulgte etter den franske revolusjonen.
Etter 1688 ble England langt mer krigersk enn landet hadde vært i de mer enn to hundre årene som hadde gått siden Hundreårskrigen. Krigene var hyppige og langvarige, og de hærstyrkene og flåtestyrkene som deltok var store. Krigsoperasjonene foregikk i stor skala og krevde store forsyninger. Statens krigføring ble den største enkeltfaktor i økonomien.
Krigens logistikk, 1689-1784:
| Krig | Flåtens gjennomsnittlige mannskapsstyrke | Hærens gjennomsnittlige mannskapsstyrke | Samlede militære mannskaper | Årlige gjennomsnittlige utgifter | Årlige gjennomsnittlige skatteinntekter | Gjeld ved krigens begynnelse | Gjeld ved krigens slutt |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1689-97 Niårskrigen | 40.262 | 76.404 | 116.666 | £5.456.555 | £3.640.000 | - | £16.700.000 |
| 1702-1713 Den spanske arvefølgekrigen | 42.938 | 92. 708 | 135.646 | £7.063.923 | £5.355.583 | £14.100.000 | £36.200.000 |
| 1739-48 Den østerrikske arvefølgekrigen | 50.313 | 62.373 | 112.686 | £8.778.900 | £6.422.800 | £46.900.000 | £76.100.000 |
| 1756-63 Sjuårskrigen | 74.800 | 92.676 | 167.476 | £18.036.142 | £8.641.125 | £74.600.000 | £132.600.000 |
| 1775-84 Den amerikanske krigen | 82.022 | 108.484 | 190.506 | £20.272.700 | £12.154.200 | £127.300.000 | £242.900.000 |
Tabellen overfor viser den britiske militære innsatsen i krigene i århundret etter 1688. Fra 1688 til 1780 kjempet England i fem store kriger, og hæren og flåten ble tredoblet i størrelse.
Fredsperiodene var ikke helt fredelige. Det var trefninger og mindre kriger og fare for krig hele tiden.
England fikk en stående hær også i fredstid, men England fortsatte å stole på militsen som et heimevern. Landet fortsatte å hyre utenlandske tropper til å føre krig utenlands. Dette begrenset størrelsen til den stående hæren.
Flåten var stort sett mindre enn hæren, men noen ganger var utgiftene til flåten større enn utgiftene til hæren, og aldri mye mindre. Utgiftene for en marinegast i krig var dobbelt så store som for en soldat i hæren. De store militære investeringene i fast utstyr var ikke i brakker, men i flåtelager og tørrdokker og skipsverft og reperbaner og skip. Stort sett brukte England langt større del av de militære utgiftene til flåten enn det andre land gjorde, med unntak for Nederland og Frankrike under den amerikanske krigen.
De tallene som tabellen viser for hærens størrelse er det som Parlamentet bevilget penger til. Antallet soldater i felten var ganske sikkert mindre. Derimot er tallene for marinens mannskapsstyrke mer korrekte.
Hæren var mye mindre i fredstid enn i krig. I fredstid bestod hæren av 35.000 mann i første halvdel av århundret og 45.000 mann etter Sjuårskrigen. Den økte i størrelse etter hver krig.
I fredstid var hæren stasjonert i England og i Irland og i utposter som Gibraltar. Den store delen av hæren som stod i Irland ble betalt av irene. Den var i stadig trening, og kunne sendes raskt til andre områder.
I alle de store krigene betalte også engelske myndigheter store summer til andre land for at de skulle delta i krigene.
Militsen hadde fram til militærloven av 1757 vært en lite effektiv styrke som sjelden hadde øvelser og manglet militær erfaring. Ved midten av århundret ble militsen omorganisert. Etter 1762 måtte militsen øve 28 dager hvert år og medlemmene var underlagt krigslov mens de var i tjeneste. Ved slutten av Sjuårskrigen bestod militsen av 28.000 mann, og i 1778-79, da det var fare for fransk invasjon, stod nesten 40.000 mann under våpen i militsen.
Militsen ble en dyktigere militær enhet ut gjennom andre halvdel av det attende århundret. Men den kom ikke i kamp mot regulære tropper. Den var bundet til å tjene i heimlandet.
Både militsen og flåten skulle hindre invasjon av England. Også flåtens størrelse vokste sterkt i denne tida.
De fleste kontinentale maktene brukte det meste av ressursene sine på den stående hæren. Få brukte store midler på andre lands hærstyrker. Og enda færre brukte store deler av de militære budsjettene på marinen, og der det skjedde, som i Nederland og periodevis i Frankrike, ble det ingen varig ordning.
Samtidig som statens aktivitet ble mer omfattende ble flåten og hæren større. Det krevde stor innsats og mye penger å mobilisere og forsyne så store styrker. En stor mengde skatteinnkrevere var nødvendig for å skaffe til veie de pengene som betalte hæren og flåten og deres forsyninger. Og videre var det nødvendig med mange arbeidere på skipsverftene for å bygge skipene, og mange arbeidere i våpenfabrikkene for å bevæpne styrkene, og mange byråkrater for å administrere bestillingene og overvåke forsyningene.
Den fiskal-militære staten var en langt større organisasjon enn noen sivil bedrift. Selv utgiftene til å bygge et enkelt krigsskip var langt større enn utgiftene til å bygge de største fabrikkene som ble bygd i England i det attende århundret.
Utgiftene til å vedlikeholde krigsskipene var også svært store. Etter 1688 ble gamle skipsverft utvidet og det ble bygd nye verft. De tre viktigste skipsverftene lå i Portsmouth og i Plymouth og i Sheerness. Disse var de viktigste verftene som betjente og vedlikeholdt den operasjonelle flåten. I tillegg kom verftene ved Themsen, ved Deptford, Woolwich og Chatham. De ble sentra for å forsyne og vedlikeholde flåten og for skipsbygging og forbedringer. De to viktigste atlantiske verftene, i Portsmouth og Plymouth, ble bygd ut for nesten £680.000 etter Sjuårskrigen.
Flåten skaffet seg også oversjøiske baser. I Middelhavet, Gibraltar og Port Mahon på Minorca; i Karibien, Port Royal på Jamaica og English Harbour i Antigua. I Nord Amerika ble Boston og så Halifax og Nova Scotia engelske baser. Ved slutten av Sjuårskrigen var det bygd opp et nettverk av baser som forsynte og reparerte flåten.
Marinens skipsverft var etter den tids standarder enorme foretak. De var de største industrielle enhetene i landet. I 1770-årene arbeidet mer enn 8.000 mann på marinens skipsverft. Halvparten av dem arbeidet i Portsmouth og Plymouth.
I det meste av denne perioden var det vanskeligere å forsyne krigsskipene enn å forsyne hæren. Vanligvis skaffet den britiske hæren seg forsyninger i det landet der den holdt til. Dette gjorde det nødvendig å overføre store pengesummer fra London til kontinentet, men det var enklere enn å sende matvarer over lange avstander. Så lenge en hær i det attende århundret var i bevegelse kom den stadig til nye områder der det var forsyninger av mat. En hær opplevde bare forsyningskriser når den ble nødt til å holde seg i ro, eller når den ble nødt til å trekke seg tilbake gjennom områder der den selv nylig hadde vært, eller gå gjennom områder der en annen hær nylig hadde vært. I slike områder var det lite mat.
Flåten tok mot store forsyninger med lange mellomrom, mens hæren trengte en stadig strøm av nye forsyninger. Oppgavene med å forsyne flåten krevde en enorm organisasjon. Forsyningene krevde en fjerdedel av marinens budsjett. Forsyningene til krigsskipene måtte pakkes og samles bestemte steder for å leveres til skipene. Det viktigste av disse stedene var forsyningskontoret i East Smithfield i London. Maten sjømennene fikk var slett ikke så dårlig som man ofte tror. Det ble servert kjøtt fire dager i veka. Marinegastene spiste bedre mat enn det var vanlig i den delen av befolkninga som de kom fra.
Et førsteklasses krigsskip hadde ved midten av det attende århundret en arbeidsstyrke på ni hundre sjømenn, og det var få andre steder man på denne tida kunne finne en så stor arbeidsstyrke som arbeidet koordinert sammen.
John Brewer stiller spørsmålet om hvordan Englands militære innsats kan sammenliknes med innsatsen til andre makter i det attende århundrets Europa. Hvordan måler man så militær innsats? En måte er å bruke de militære styrkenes størrelse som målestokk. Denne målestokken passer ikke helt godt for England siden England brukte så store ressurser på flåten.
Krig var kostbart, og de offentlige utgiftene var langt høyere i krigstider enn i fredstid nettopp på grunn av at så store offentlige midler ble brukt til krigens formål i krigstider. Før 1688 var det sjelden at de samlede offentlige utgiftene var større enn £2 millioner per år. Ved den spanske arvefølgekrigen var de offentlige utgiftene blitt mer enn tredoblet til £7 millioner årlig. Og under den amerikanske krigen var de offentlige utgiftene £30 millioner årlig.
I store deler av denne tida var prisene forholdsvis stabile slik at denne veksten i utgifter var reell. Først etter 1760 kom en svak prisvekst. Befolkninga vokste også, men likevel var det svært sterk reell vekst i utgiftene til militære formål. Befolkninga i England og Wales er beregnet å ha vokst med 46% fra 1688 og til slutten av den amerikanske krigen. I den sammen perioden økte de militære utgiftene med 600 prosent i faste priser.
I det attende århundret brukte staten svært lite penger på sivile formål. Sivile utgifter, som først og fremst var utgifter til kongens husholdning og hoff, vokste sakte fra litt mindre enn en million pund årlig til litt mindre enn £1,5 millioner årlig i 1780-årene. Disse utgiftene utgjorde vanligvis mindre enn 15% av statens utgifter.
Mellom 75 og 85 prosent av statens utgifter gikk til hæren og flåten og til å betale gjeld som var stiftet for å føre krig. Også de fleste andre europeiske stater brukte de meste av de statlige utgiftene til militære formål. Om man ser bort fra utgiftene til å betale ned på gjeld gikk mellom 61% og 74% av statens utgifter til militære formål under de store krigene.
Militære utgifter som andel av statens totale utgifter i krigstid
| Krig | Totale utgifter | Militære utgifter i pund | Militære utgifter i % av total |
|---|---|---|---|
| 1689-1697 | £49.109.000 | £36.627.000 | 74 |
| 1702-1713 | £98.207.000 | £64.718.000 | 66 |
| 1739-1748 | £87.789.000 | £55.814.000 | 64 |
| 1756-1763 | £116.664.000 | £82.727.000 | 71 |
| 1775-1781 | £178.482.000 | £109.368.000 | 61 |
John Brewer skriver at selv om den britiske statens utgifter til militære formål utgjorde en stor andel av statens utgifter, og var høye etter samtidens standard, utgjorde trolig utgiftene en mindre del av de nasjonale ressursene enn i mange andre europeiske land. De britiske militære utgiftene i løpet av de store krigene utgjorde mellom 10 og 15 prosent av nasjonalinntekta. Dette er omkring det samme som for Østerrike i 1780. Men trolig mye mindre enn det Preussen brukte i det attende århundret. Men man mangler tall som gjør en slik sammenlikning med de fleste kontinentale land mulig.
Militære utgifter som andel av nasjonalinntekt
| År | Nasjonalinntekt i millioner pund | Militære utgifter i millioner pund | Militære utgifter i % |
|---|---|---|---|
| 1710 | 59,8 | 5,4 | 9,0 |
| 1740 | 55,2 | 5,5 | 10,0 |
| 1760 | 69,4 | 9,9 | 14,0 |
| 1780 | 97,7 | 12,2 | 12,5 |
Det er heller ikke mulig å finne oppgaver over hvor stor del av befolkningene i europeiske land som deltok i de militære styrkene og som kan være utgangspunkt for sammenlikninger som forteller om hvor stor andel av nasjonale ressurser som ble brukt til militære formål. Dette skyldes både at de oppgavene som eksisterer over de militære styrkenes størrelse er svært upålitelige og omtrentlige, og at store deler av mange lands militære styrker bestod av utlendinger. I følge André Corvisier kunne så mye som tre fjerdedeler av den franske hæren i krigstid bestå av utenlandske soldater. Tilsvarende kan finnes for den spanske og den preussiske hæren. Også den britiske hæren bestod i stor utstrekning av utenlandske tropper.
Selv om den britiske befolkninga på denne tida var ganske liten var Storbritannia likevel i stand til å holde store militære styrker i felten gjennom lang tid. Det var Englands evne til å mobilisere sin rikdom som var årsak til at dette var mulig. Grunnene til at så store summer kunne mobiliseres med så stor letthet er, skriver Brewer, at:
John Brewer skriver at det er vanlig å identifisere to ulike konsekvenser av det syttende århundrets framvekst av profesjonelle stående hærer som verken var ledet av føydale krigere eller av kontraktører, men av offiserer som var statsansatte. På den ene siden så man i Vest-Europa, Frankrike og England, en isolering av hæren fra befolkninga. På den andre siden så man i deler av Øst-Europa, framfor alt i Preussen, en underordning av befolkninga under militære autoriteter. Derfor var det en tendens til at det østlige og sentrale Europa ble mer "militært", mens man i Vest-Europa finner militære sosiale grupper som lever innenfor samfunnet men er tydelig skilt fra samfunnet som helhet. Brewer skriver at selv om det er problem med denne klassifiseringen, kan det ikke være tvil om at den britiske staten falt i den kategorien av stater der makten til de militære gruppene var politisk og sosialt begrenset.
De fleste europeiske hærene var direkte underlagt kongemakta. De ble betalt av monarken og ledet av monarken. Soldatene stammet fra mange ulike nasjoner, og hærene var derfor ikke nasjonale hærer, men statlige hærer underlagt monarker som hadde målsetninger som var fastsatt av dynastiske og territoriale interesser. I Storbritannia var de militære styrkene i mindre utstrekning monarkens styrker, og i større utstrekning oppfattet som nasjonens styrker. Brewer skriver at mye av debatten om krig og diplomati i det attende århundret i Storbritannia handlet om å forsone den dynastiske og personlige interessen til monarken med bredere definerte offentlige interesser. Dette skyldtes at både Parlamentet og monarken hadde en viss kontroll over de væpnede styrkene, og at monarkene i lange perioder ikke var engelske men hadde svært sterke personlige og dynastiske interesser på kontinentet.
England og Nederland var de eneste viktige maktene i det syttende århundret der styrken og finansieringen av hæren ble avgjort av representanter fra samfunnet. Etter 1688 ble militær makt inngjerdet for å begrense militær aktivitet i England og for å hindre at monarken kunne bruke militær makt for å dominere samfunnet. Parlamentet opprettet kontroll av militærvesenets finansiering og fastsatte både størrelsen av hæren og dens militære lov. En stående hær kunne i fredstid bare opprettes etter vedtak i Parlamentet. Utenlandske tropper kunne bare føres inn i Storbritannia etter vedtak i Parlamentet. Selv om kommandoen over troppene var en av monarkens særretter kunne den bare utøves effektivt når monarken samarbeidet med Parlamentet.
Hærens kommandostruktur hadde monarken som sitt toppunkt, men selv om han var dens øverstkommanderende hadde han ingen stab direkte under seg som kontrollerte og kommanderte hæren. The Secretary of War - "krigsministeren" - kongens militære representant i regjeringa - var en underordnet embetsmann som normalt ikke tilhørte kabinettet. Store deler av hæren var ikke underlagt hans kontroll. Kommandantene på de ulike slagmarkene hadde stor selvstendighet.
Militære var godt representert i Parlamentet. Offiserer fra hæren og flåten utgjorde i denne perioden mellom 10% og 15% av medlemmene av Underhuset. Det var også mange offiserer i Overhuset.
Brewer skriver at nærværet til offiserer i Parlamentet ikke betydde at styresmaktene var militariserte, men heller at den sivile politikken gjennomtrengte det militære. Stillinger i hæren ble kjøpt og solgt. Denne handelen ble avgjort av en blanding av markedskrefter og av politisk klientisme.
John Brewer skriver at historikere har vært skeptiske til at det hadde betydning for militæres karriere at de hadde sete i Parlamentet. Men de militære selv var overbeviste om at et sete i Parlamentet var av betydning for å gjøre karriere. Og dette er grunnen til at 152 av de 374 oberstene for regimenter mellom 1714 og 1763 satt i Underhuset. De trengte støtte både fra mektige politikere og fra monarken for å bli forfremmet. Havnet de i politisk opposisjon risikerte de å miste sin kommando. Militær forfremmelse var ikke bare et spørsmål om militære prestasjoner og evner. Politikken hadde betydning for alle sider av livet i England, og det gjelder også for hæren og flåten.
Slik var militær makt underlagt de sivilistene som utøvde politisk makt. Hærens kommandostruktur var bygd slik at det ikke skulle oppstå noe militært maktmonopol.
Brewer skriver at på fire måter kom den sivile befolkninga i kontakt med de militære styrkene i det attende århundret. Den første var verst, og bestod i at en fremmed hær herjet det området som man bodde i. Noe bedre, men likevel temmelig ubehagelig, var kontakt med de militære styrkene som tilhørte ens eget land. De kunne kreve mat og losji, og ville gjerne betale for dette. Dessuten kunne man støte på agenter for hæren eller flåten som ville verve rekrutter. De kunne finne på å kidnappe personer. Og militære styrker kunne opptre som ordenspoliti.
I det attende århundret hadde den britiske befolkninga mindre kontakt med militære styrker enn befolkningene ellers i Europa. Med unntak for den irske kampanjen i 1689-92 og jakobitteropprørene i 1715 og 1745 var det fredelige tilstander i Storbritannia i den perioden som denne teksten handler om. Landsbygda ble ikke herjet og plyndret av store hærstyrker.
Områder utenfor Storbritannia ble forferdelig herjet i denne tida. John Brewer nevner Flandern, Rhinland, Nord-Italia, det sentrale og nordlige Tyskland, Bøhmen, Brandenburg og Øst-Preussen, Moldova og Ukraina, som alle ble herjet og plyndret. Under Niårskrigen ble Pfalz, Rhinland og Württemberg systematisk lagt øde av franske styrker. Fra 1693 til 1697 ble befolkninga i Württemberg redusert fra 450.000 til 300.000. Og under den spanske arvefølgekrigen kom den franske hæren tilbake. Den ødela også Katalonia. Marlborough og Eugen plyndret Bayern. Liknende ødeleggelser forekom også under Sjuårskrigen. Det er antatt at mellom 1756 og 1763 ble 70.000 sivile i Pommern drept, og en fjerdedel av befolkninga i Neumark i Brandenburg ble drept eller flyktet, de ble bare borte.
Brewer skriver at man ofte tenker på krigene som ble ført i det attende århundret som mindre ødeleggende for sivilbefolkninga enn kriger ført tidligere og senere siden hærene i det attende århundret var disiplinerte og ikke ute på jakt etter slaver eller krigsbytte, men ute etter militære seire og etter å nedkjempe militære motstandere. Likevel prøvde hærene å leve av landet når de var inne på motstandernes områder, og det gjorde de ved å plyndre befolkninga, og det hendte at de la landet øde.
Selv når militære tropper og sivile kom i kontakt med hverandre i England ble de sivile beskyttet ved at sivil lov gikk foran militær lov. Et hvert overgrep utført av militært personell mot sivile ble dømt etter sivil lov og av sivile domstoler. Bare ved tre anledninger, under jakobittopprørene i 1715 og 1745 og under the Gordon Riots i 1780 ble sivil lov delvis satt til side. Dette førte ikke til at unntakstilstanden fullstendig satte sivil lov ut av spill.
Sivil lovgivning styrte også innkvartering og forflytning av soldater i England. Svært få soldater var stasjonert i brakker i England. Bare i Irland og i Skottland var soldater stasjonert på denne måten. Troppebevegelser og innkvartering var begrenset av loven. Tropper hadde ikke tillatelse til å være i byer der det foregikk valg uten tillatelse fra lokale myndigheter. I England hadde ikke tropper rett til å rekvirerer vogner eller transport for å sende eller hente forsyninger. Forsyninger måtte transporteres av sivilister og betales etter rater som ble fastsatt av sivile myndigheter. Få transportører var villige til å frakte de militære forsyningene over store avstander, og det førte under jakobittopprøret i 1745 til at troppebevegelser ble forsinket på grunn av det stadig måtte arbeides for å finne nye transportører og for å losse og laste gods fra en transportørs vogner til neste transportørs vogner. Det var viktigere å begrense militær maktutøvelse i England enn å sikre militær effektivitet i England.
Tvangutskrivelse til hæren og flåten ble sett på som et tegn på tyranni. Derfor var hæren avhengig av frivillige mannskaper. Disse vervet seg mot å motta en pengepremie. I krigstid var det større etterspørsel etter soldater enn tilbud. Derfor måtte folk tvinges inn i hæren. Ved alle de større krigene i det attende århundret ble folk innskrevet i hæren mot sin vilje. Sivile myndigheter overvåket rekrutteringen til hæren. Bare personer uten yrke eller annen beskjeftigelse kunne tvinges inn i hæren. Det var fattige og venneløse og uønskede personer som først og fremst ble tvunget inn i hæren. Både hærens representanter og lokale myndighetspersoner fant fram til personer som ble skrevet inn i hæren.
Slett ikke alle som ble forsøkt skrevet inn ble det. En stor del av de personene som ble ført fram for hærens representanter ble bedømt som uegnede for militærtjeneste. Sivile myndigheter var ofte lite villige til å delta i tvangsutskrivelsene.
Flåtens tvanginnskrivelser foregikk hyppigere enn hærens tvangsinnskrivelser. En viktig grunn til at de forekom var at det var for få menn som ville være sjømenn til at både handelsflåten og marinen kunne bli bemannet med frivillige, men en betydelige del av marinens gaster var frivillige.
Også ved tvangsinnskrivelse av personer til marinen var de sivile myndighetene lite villige til å delta. Marinens press gangs trengte ikke å presentere de personene som de tok for sivile myndigheter for å få avgjort om vedkommende skulle skrives inn i marinen, i motsetning til hva tilfellet var ved tvangsutskrivelse til hæren. Det kunne derfor virke som om det ikke var noen sivil begrensning på de militære handlingene. Men de som ble tatt til fange av marinens press gangs kunne gå til domstolene for å bli satt fri.
Disse press gangs var bare i virksomhet i de største havnebyene og til sjøs. De fleste som ble tvunget inn i marinen var allerede erfarne sjømenn. Marinen ønsket ikke landkrabber.
I fredstid var 10-15.000 soldater stasjonert i Storbritannia. De var for det meste kavaleri som var spredt vidt omkring. Hæren hadde tre oppgaver: å handheve sjøfartslovene og de fiskale lovene, altså å slå ned på smugling; å opprettholde lov og orden, altså å slå ned på alle opptøyer; og å slå ned opprør. Derfor var det stasjonert tropper i de områdene der det først og fremst foregikk smugling, og dette var i Cornwall, Devonshire, Dorset og sørlige Wiltshire, Sussex, Kent, East Anglia, kysten av Lancashire og ved grensen mot Skottland, og i Bristol og i andre byer der det kunne forekomme industriell uorden, og i det skotske lavlandet.
Toll og avgifter førte til at det var lønnsomt å smugle. I mange kystområder eksisterte omfattende smuglernettverk. For å slå ned på smuglerne ble tropper spredt rundt omkring i de kystområdene der det foregikk mest smugling. Slik var 263 menn og offiserer stasjonert i 42 byer og landsbyer langs kysten av East Anglia i 1739. En stor del av hærens arbeid bestod i å konfrontere smuglere. Sammenstøtene med smuglere kunne bli væpnede konfrontasjoner der mennesker ble drept. Når smuglere ble tatt med store mengder smuglergods rømte de ikke, men kjempet for smuglergodset sitt.
Sjeldnere hendte det at tropper måtte slå ned opptøyer. Opptøyer var ofte rettet mot høye matvarepriser, eller mot at godseiere gjerdet inn allmenningen. I 1766 foregikk de mest omfattende opptøyene før den franske revolusjon, og da ble tropper satt inn i 68 byer. Under og etter the Gordon Riots i 1780 ble mellom 10.000 og 12.000 soldater stasjonert i og rundt London.
Personer kunne bli drept når hæren slo ned opptøyer. 21 sivile ble drept under the Hexham militia riot i 1759. Det er anslått at det var 285 falne under the Gordon Riots.
Å slå ned opptøyer var ikke en oppgave som troppene satte pris på. Men sivile myndigheter henvendte seg ofte til hæren for å få den til å slå ned opptøyer. I siste fjerdedel av det attende århundret ble opptøyer oftere slått ned av hæren i England enn i Frankrike. På kontinentet voktet hæren grensene eller bygde kanaler og veier, og sivile vektere fikk ta seg av opptøyer.
Når den britiske hæren forsøkte å slå ned opprør var innsatsen knapt tilstrekkelig. Under alle tre jacobittopprørene ble det funnet nødvendig å forsterke engelske regiment med nederlandske tropper. Forberedelsene mot oppstanden i 1715-16 var tilstrekkelig, men både i England og i Skottland var det bare så vidt at regjeringas styrker var i stand til å sikre seg seier.
Under oppstanden i 1745-46 greide hæren seg dårligere. Den led nederlag ved hver anledning med unntak for i det siste slaget ved Culloden. Hæren var dårlig forberedt og troppene var dårlig koordinert. 13.000 engelske soldater ble satt inn mot the young Pretender, og 16 bataljoner av nederlandske og hessiske tropper.
John Brewer skriver at de tre hovedoppgavene til hæren i fredstid, å motarbeide smugling, å opprettholde offentlig ro og orden, og å slå ned opptøyer, var nært forbundet med hverandre. Myndighetens største bekymring på grunn av smugling var ikke at de tapte inntekter, men at smuglingen kunne føre til mer omfattende tap av respekt for lov og autoriteter. Denne bekymringen ble forsterket ved at smuglerne i første del av det attende århundret erklærte at de støttet jacobittene og the Stuart Pretender. Smuglerne ga hjelp til jacobitter som reiste hemmelig mellom England og Frankrike.
John Brewer skriver at fra siste del av det syttende til siste del av det attende århundret ble den britiske hæren og flåten mer profesjonelle enn de noen gang tidligere hadde vært. Karriere i de væpnede styrker ble sett på som en verdig karriere for medlemmer av samfunnets høyere lag. Denne profesjonalismen ble først utviklet i flåten, og var utviklet også i hæren ved slutten av Sjuårskrigen. Flåten ble mer populær enn hæren. Brewer skriver at den viktigste forskjellen her er mellom den utbredte støtten til flåtens politiske funksjon og hæren som alltid var omstridt.
Offiserene både i hæren og i flåten tilhørte et internasjonalt broderskap. Det var ikke vanlig at offiserer tjenestegjorde i mer enn et lands flåte, men derimot var det mer vanlig at offiserer i hæren tjenestegjorde i flere lands hærstyrker. Brewer skriver som eksempel at de to mest vellykkede franske generalene i den østerrikske arvefølgekrigen var Maurice de Saxe, som var tysk, og Ulrich von Lowerdahl som var dansk.
Som eksempel på livet til en profesjonell offiser i hæren nevner Brewer feltmarskalk John Ligonier, som var en av de mest vellykkede britiske offiserene. Han var en hugenott som var født i Frankrike og som ble britisk feltmarskalk under Sjuårskrigen. Han ble adlet. Han var født i Castres i det sørlige Frankrike i 1680. Han ble utdannet i Frankrike og i Sveits. I 1697 flyktet han til Irland. Han utmerket seg i den britiske hæren i den spanske arvefølgekrigen, og ble berømt for sin forbausende uforferdethet, og for å vise uvanlig stor omsorg for sine menn. I juli 1747 ble han tatt til fange i slaget ved Val, etter å ha kjempet tappert, og Maurice de Saxe presenterte ham som en militær helt for hoffet til Ludvik XV.
Offiserer som var hugenotter var alminnelige i den britiske hæren. Omkring hver tiende oberst i den britiske hæren stammet fra hugenotter i perioden 1713-1763, og de utgjorde en enda større andel av offiserene lenger nede på rangstigen.
Mens Ligonier levde fikk den britiske hæren en kjerne av profesjonelle karriereoffiserer. To faktorer var av avgjørende betydning for at dette skulle skje. Den første var at i en periode på 25 år førte England nesten sammenhengende krig mot Frankrike. Og for det andre betydde forordninger som kom etter 1714 om at offiserer skulle ha halv lønn når de ikke var i aktiv tjeneste at et stort og profesjonelt offiserskorps kunne opprettholdes selv om hæren ble redusert i fredstid.
Ligonier tilhørte en militær familie. To brødre av ham tjente også som offiserer i den britiske hæren. Blant aristokratiet og landadelen var det vanlig at en av de yngre sønnene ble offiser, og ved midten av det attende århundret var det mange familier som hadde mange mannlige medlemmer som var offiserer.
John Brewer skriver at det sies at det britiske offiserskorpset var mindre profesjonelt enn offiserskorpsene på kontinentet siden det britiske offiserskorpset ikke hadde formell militær utdanning og fordi systemet med at offiserene kjøpte sine stillinger hindret forfremmelse basert på dyktighet og innsats. I 1733 hadde et flåteakademi blitt opprettet i Portsmouth og ingeniørsoldater og artillerioffiserer fikk utdanning ved Woolwich fra 1741. Men Storbritannia måtte vente til i 1799 før det fikk sin krigshøyskole i Sandhurst. Da hadde Frankrike, Preussen, Østerrike og Russland lenge hatt militære høyskoler. Men det fantes mange handbøker om militære emner som i noen grad kunne kompensere for mangelen på kunnskap, og når de ble supplert med praksis kunne det være fullgod utdanning.
John Brewer skriver at betydningen av systemet med å kjøpe offisersstillinger kan overdrives. Det er få eksempler på at gutter fra aristokratiet som enda ikke hadde kommet i puberteten hadde kjøpt seg høye stillinger i hæren eller flåten. Majoriteten av offiserene gikk karrierestigen og ble forfremmet etter hvert som de oppnådde større erfaring og kompetanse. De to første kongene av Hannover mislikte systemet med kjøp og salg av offisersstillinger og motarbeidet denne praksisen, og prøvde å sikre at dyktige offiserer ble forfremmet. De lyktes ganske godt siden en tredjedel av stillingene ble fylt uten at stillingene ble kjøpt eller solgt.
Det britiske offiserskorpset hadde langt mindre selvstendighet enn det var vanlig på kontinentet. En serie reformer førte til at praksisen med at offiserer bestyrte offentlige fond til privat fordel opphørte. Disse fondene hadde i utgangspunktet vært øremerket for bruk som skulle styrke de militære avdelingene, men siden offiserene stod temmelig fritt i bruken av midlene ble midlene ofte brukt til offiserenes egen fordel og berikelse.
Samtidig vokste det også fram et profesjonelt korps av marineoffiserer. I det syttende århundret hadde offisersaspiranter i marinen begynt som lærlinger under kapteinen, og var hans tjenere. Etter hvert ble det krevd avlagt skriftlig eksamen og tre års praksis som sjømann for å oppnå forfremmelse ut over et visst nivå.
Slike forandringer førte til at offiserene var kompetente sjømenn, og at offiserer som var dyktige og arbeidsomme kunne vente forfremmelse. Det ble skapt en korpsånd i marinens offiserskorps. Ved slutten av århundret hadde en fjerdedel av offiserene fedre som selv hadde vært i marinen.
Både offiserene i hæren og marinen var stolte av sin status, og med litt hell kunne de tjene seg rike. Ved erobringer ble det byttet som ble erobret delt mellom de som deltok i erobringen, og for offiserer kunne det føre til at de mottok store verdier. I 1740-årene ble det standard for offiserene å bære uniformer, og offiserene brukte uniformene sine også i det sivile samfunnet.
Offentligheten hadde lenge en skeptisk holdning overfor hæren, selv om marinen var populær. Men ved midten av århundret begynte holdningen å bli forandret. Brewer nevner spesielt to grunner til dette. Den første var at den britiske hæren vant mange seire i Sjuårskrigen. Og i 1760 fikk Storbritannia en monark som var motstander av at Storbritannia involverte seg i kostbare kontinentale kriger. Man hadde tidligere vært skeptisk overfor hæren blant annet fordi monarkene fra Hannover ønsket å bruke den til fordel for Hannover, men etter 1760 var dette monarkiets ønske midlertidig borte.
Triumfene i Sjuårskrigen førte til en patriotisk krigsbegeistring, og de militære heltene ble feiret som nasjonale helter.
John Brewer skriver at Storbritannia fikk sin militære revolusjon et århundre etter at den hadde foregått på kontinentet. Han spør om hvordan dette kan sammenliknes med de kontinentale statenes.
Preussen hadde mange trekk som tilhørte en militarisert stat. Verneplikt var utbredt. Etter 1732-33 måtte hver kanton stille med vernepliktige soldater. Brewer skriver at dette systemet var akkurat det samme som Sverige hadde tatt i bruk for å bemanne den svenske hæren som hadde okkupert Preussen under Trettiårskrigen. Og, kan man vel tilføye, også Norge hadde et system med verneplikt. Adelen måtte tjene i hæren. De fleste adelige familiene fikk etter hvert medlemmer som var offiserer. Store deler av statsapparatet ble etter hvert innrettet mot å bidra til å tilfredsstille militære behov.
Det var først og fremst bøndene som var soldater. Andre grupper, som handverkere, var fritatt fra militærtjeneste. Og de vernepliktige soldatene var bare inne i hæren i to måneder i året. Systemet var det samme som England brukte til sin milits etter at den hadde blitt reformert ved Parlamentets lovgivning i 1756 og 1758, skriver Brewer. Forskjellen mellom den engelske militsen og den preussiske hæren var at militsen ble holdt atskilt fra hæren og ikke kunne sendes utenlands.
Det aristokratiske preussiske offiserskorpset utviklet en sterk korpsånd. Men det greide ikke å overta eller å militarisere den sivile regjeringa eller samfunnet. Den makten som offiserene hadde over sine menn i fredstid kom ikke fra deres stilling som offiserer, men fra den quasi-føydale makten de hadde som godseiere. Bare når de var i aktiv tjeneste hadde junkerne militær makt over sine menn. Denne distinksjonen mellom militær og sivil makt ble også fulgt opp i det prussiske byråkratiet. Selv om mange tidligere offiserer var embetsmenn var de ikke embetsmenn i kraft av å være eller ha vært offiserer. Det var nært samarbeid mellom militæret og den sivile administrasjonen, men det var et samarbeid mellom klart atskilt deler av statstjenesten. Ved midten av det attende århundret hadde det sivile byråkratiet utviklet høy grad av selvstendighet. Forfremmelse innenfor rekkene av byråkrater var en langt viktigere måte å rekruttere høyere embetsmenn på enn ved å inkorporere offiserer i de ledende lag av embetsmenn. Kulturen til embetsverket i Preussen i siste del av det attende århundret bar ikke et militært preg, men var heller preget av universitetene og salongene.
Det preussiske Generaldirektoratet for krig og finanser ble aldri et allmektig organ som var organisert etter funksjonelle linjer. Tre av dets hovedavdelinger var regionalt basert. Og fullmaktene stoppet ved Landratens fullmakter. Landraten var en lokal aristokratisk embetsmann som hadde oppgaver som kan sammenliknes med dem som den engelske fredsdommeren hadde. Generaldirektoratet utøvde aldri den graden av sentralisert kontroll av politikk og patronasje som det britiske Treasure Board utøvde i det mest at det attende århundret.
Den preussiske staten var mer dirigerende enn den engelske. Den preussiske staten oppnådde sin makt ikke ved å ødelegge tidligere sosiale forbindelser, men ved å bygge på dem og derved forsterke dem. Allerede eksisterende sosiale forbindelser ble innlemmet i statsapparatet, som når godseierne ble satt til å være offiserer for sine egne bønder og livegne.
Det preussiske aristokratiet fikk kollektivt langt større fordeler fra sin deltakelse i det militære systemet enn aristokratiet i England og Frankrike fikk fra det militære. John Brewer skriver at det var av denne grunn eller på denne måten at Preussen ble en militær stat. Men dette var ikke et tilfelle der sivile myndigheter ble underordnet militære myndigheter. Tvert i mot var dette et tilfelle der sivile myndigheter ble forsterket med militære midler, skriver Brewer.
Dette skaper en markert kontrast med England der en av de viktigste hensynene var å nøytralisere de virkningen de væpnede styrkene kunne ha for balansen mellom de sosiale og politiske kreftene i samfunnet. Den store frykten til den jordeiende klassen var at opprettelsen av den fiskal-militære staten skulle føre til at det oppstod spesielle interesser eller krefter som stod i motsetning til det den jordeiende klassen oppfattet som det felles beste. Spesielt fryktet de for at nye politiske former ville forandre autoritetens karakter. Den var verken avhengig av åpen makt eller kvasi-føydale former for underordning, men av styre ved lov.
En avgjørende viktig årsak til at Storbritannia lyktes så godt militært i det attende århundret var at landet var i stand til å bruke så store økonomiske ressurser til krigføring. For å oppnå dette var det nødvendig at staten kunne mobilisere den betydelige rikdommen landet hadde til militære formål. Før midten av det syttende århundret manglet de fleste stater en administrasjon som kunne mobilisere ressursene til militære formål, og var avhengig av private entreprenører som organiserte mange av krigens anstrengelser, som å rekruttere tropper og å finansiere krigføring. Men fra midten av det syttende århundret begynte statene selv å oppnå kontroll over disse anstrengelsene, først og fremst fordi de forbedret sin statsadministrasjon. Dette gjorde også England. Et økende antall embetsmenn, organisert i avdelinger og styrt av komiteer, kom til å dominere det fiskale og administrative arbeidet til regjeringa.
Før midten av det syttende århundret var antallet ansatte i den sentrale statsadministrasjonen i England lite sammenliknet med andre land. Dette var også tilfellet under Cromwell da statens utgifter økte sterkt. Gerald Aylmer kunne bare identifisere 1.200 embetsmenn i den sentrale statsadministrasjonen i de elleve årene fra 1649 til 1660. I tillegg til disse var mange underordnede funksjonærer ansatt. Likevel er det klart at statsadministrasjonen var liten. England ble hovedsakelig styrt av lokale personer som gjorde det uten å motta betaling fra staten.
Situasjonen begynte å bli forandret under Charles II og James II da staten fikk kontroll over innsamling av skatter som tidligere hadde blitt samlet inn av private grupper av skattefarmere. Staten måtte da ansette et stort antall skatteoppkrevere.
Denne administrative veksten hadde en politisk dimensjon. Etter restaurasjonen i 1660 satte Charles II og James II i verk store administrative reformer for at kongemakta skulle ha sterkere kontroll over det økende antallet embetsmenn og for å øke de kongelige inntektene. Dette skulle gjøre kongemakta mer uavhengig av Parlamentet.
Revolusjonen i 1688 fjernet James II fra makta, men den stoppet ikke veksten til de sentrale myndighetene. Tvert i mot fikk den denne veksten til å gå fortere. "The Glorious Revolution" førte England inn i krig mot Frankrike, krig som varte i 25 år. Og som medførte store utgifter. Dette nødvendiggjorde sterk administrativ vekst. Det britiske statsapparatet vokste sterkere enn noen gang tidligere.
Det ene bemerkelsesverdige unntaket fra denne veksten var i det personlige følget til monarken. Under kongene fra Hannover ble hoffet mindre.
Oversikt over antallet fulltidsansatte i det fiskale byråkratiet 1690-1782/3:
| Type skatt: | 1690 | 1708 | 1716 | 1726 | 1741 | 1748 | 1755 | 1763 | 1770 | 1782/3 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Toll | 1313 | 1839 | 1750 | 1911 | 1925 | 1939 | 1832 | 2290 | 2244 | 2205 |
| Omsetningsavgift | 1211 | 2247 | 2778 | 3466 | 3745 | 3360 | 3294 | 3973 | 4066 | 4908 |
| Salt | - | 298 | 404 | 465 | 473 | 484 | 468 | [410] | [410] | 364 |
| Stempelavgift | - | 73 | 84 | 112 | 119 | 115 | 117 | [110] | [110] | [120] |
| Postkontor | - | 158 | 231 | 232 | 155+ | 162+ | 253 | [200] | [200] | [200] |
| Treasury and Exchequer | - | 124 | 180 | 109 | 137 | 234 | 220 | [200] | [200] | [200] |
| Vin etc. | - | 41 | 29 | 47 | 56 | 56 | 55 | [50] | [50] | [50] |
| Andre | - | - | 491 | 155 | 155 | 245 | 245 | 245 | 245 | 245 |
| Totalt | 2524 | 4780 | 5947 | 6497 | 6765 | 6595 | 6484 | 7478 | 7525 | 8292 |
Vi ser at veksten i antallet ansatte i skatteetaten var sterkest i de første 25 årene av den perioden som her blir behandlet, under krigene mot Ludvik XIV. Da ble antallet ansatte i skatteetaten mer enn doblet til nesten 6.000. I de neste 25 årene fortsatte antallet ansatte å vokse til tross for at det var fred. Walpole reduserte ikke antallet ansatte i skatteetaten.
Men under Henry Pelham (1742-54) ble antallet redusert. Og det selv om England deltok i kriger både i Europa og i koloniene. Men under Sjuårskrigen økte antallet ansatte i skatteetaten på nytt. Da var statens økonomiske behov svært store.
The Excise - avdelinga for innkreving av omsetningsavgift - var den viktigste av de fiskale avdelingene. Og den vokste raskest. Fra 1690 til 1782 ble den mer enn firedoblet. Og fra 1720-tallet arbeidet det flere i denne avdelinga enn i alle de andre avdelingene tilsammen. Denne omsetningsavgifta - the excise som den ble kalt på engelsk - var en indirekte skatt på varer som var produsert innenlands. Den ble innkrevd enten der varene ble produsert eller der de ble distribuert. Den hadde begynt som en skatt på spesielle varer som alkohol, men ble raskt utvidet til å bli lagt på langt flere typer varer: dagligdagse ting som salt og såpe, kull og lær og lys og papir og pergament. Omsetningsavgifta ble den største skattekategorien. Innkreving av denne skatten krevde et stort og komplekst apparat for å måle omsetning og holde oversikt over den. Arbeidet med innkreving ble hierarkisk organisert og underlagt streng disiplin. John Brewer skriver at avdelinga for innkreving av omsetningsavgift var det nærmeste man kommer til virkeliggjørelse av Max Webers ide om byråkrati i Europa i det attende århundret.
Brewer skriver at tallene i tabellen ovenfor - tabell 3.2 - er konservative anslag over antallet heltidsansatte. I tillegg var det mange deltidsansatte og midlertidig ansatte og sesongarbeidere. I det tidlige attende århundret hadde tollmyndighetene i Londons havn en slik arbeidsstyrke på omkring tusen personer. Det er tvilsomt at antallet ble mindre i løpet av århundret siden handelen som gikk over havna bare økte. Når avdelinga for omsetningsavgift krevde inn omsetningsavgift for varer som sider og humle, som ble solgt i sesonger, ansatte den mange midlertidige ansatte, sesongarbeidere. I 1765 ble for eksempel 962 personer ansatt for å kreve inn avgift på sider mens salget av dette foregikk.
Ikke bare blant tjenestemennene ute i felten ble det ansatt sesongarbeidere, men også i de sentrale kontorene. Mange av dem var kontorister som arbeidet for mange ulike arbeidsgivere, og skrev brev for advokater og førte regnskap for handelsmenn og kopierte offentlige dokumenter etc.
Brewer skriver at disse folkene ikke har fått den anerkjennelsen som de fortjener. I ei tid der regnskapsførselen var i stadig utvikling og der skriftlige fremstillinger og dokumenter ble viktigere og viktigere bidro kontoristene og skriverne både til handelens vekst og til utvikling av styringsverket. De skrev svært mye, men merkverdig lite er skrevet om dem. En oversikt over ansatte i avdelinga for omsetningsavgift oppgir at det var totalt 1484 ansatte skrivere der, selv om de fleste offisielle lister over ansatte setter tallet til bare mellom 200 og 300 i andre halvdel av det attende århundret.
John Brewer skriver at nesten alle de styrene og avdelingene som ble opprettet eller omorganisert i siste del av det syttende århundret var merket av trekk som kan beskrives som byråkratiske. De belønnet fulltidsansatte med fast lønn og ikke med gebyrer og tilbød en karrierestige. De ventet lojalitet og prøvde å oppmuntre til pliktfølelse og privat redelighet. De som ble rekruttert til dette embetsverket ble enten eksaminert før de begynte i stillinga eller ble tatt opp som lærlinger og fikk opplæring. Arbeidet som ble utført ble overvåket.
Denne nye administrasjonen erstattet ikke gamle system, men kom i tillegg til dem. De gamle systemene, avdelingene, fortsatte å eksistere i sin gamle form. I de gamle avdelingene var det ofte ansatte som ikke utførte arbeid, men bare mottok lønn, og som holdt mange stillinger. Administrativ reform i England som ellers i Europa kastet ikke ut gamle former og interesser, men arbeidet rundt dem.
De administrative forandringene i England både liknet på og var forskjellige fra administrative forandringer på kontinentet. I England var det ikke en så stor klasse embetsmenn som hadde kjøpt sine embeter som i Frankrike, og dermed kunne reformer i England foregå uten å møte den sterke motstanden en så stor klasse ville kunne mønstre. Dette betydde også at lønnsutgiftene var mindre i England.
Storbritannia unngikk de verste tilfellene av korrupsjon og salg av embeter og rettigheter siden England var i stand til å finansiere krigene på andre måter. Dessuten ville ikke Underhuset bevilge penger dersom det visste at de forsvant i korrupsjon, og det krevde at statsfinansene og statsadministrasjonen ble overvåket og var stilt overfor et offentlig ansvar.
Det administrative apparatet i det attende århundret var en blanding av middelalderlige og mer moderne institusjoner. Det var fullt av merkverdigheter. Stillinger ble holdt under svært ulike forhold og betingelser. Embetsmenn i for eksempel Admiralitetet og avdelinga for omsetningsavgift arbeidet lange dager og utførte oppgaver som krevde dyktighet og nøyaktighet. Men i de fleste kontorene foregikk arbeidet i et behagelig tempo. Der var kontoristene vanligvis tilstede fra klokka ti om formiddagen til klokka fire om ettermiddagen. Og i kontoret for stempelavgift var en fjerdedel av de ansatte aldri til stede, men betalte en annen person en liten del av den lønna de selv fikk for å utføre det arbeidet som lå til stillinga.
Noen historikere har felt harde dommer over det attende århundrets administrasjon, og pekt på at den var preget av å sikre arbeidsfrie inntekter til den politiske klassen. Dette var også tilfelle, men det er langt fra hele bildet. Det var kontor, som "First Fruit and Tenths", der arbeidsbyrden var liten og der de pengene som ble krevd inn ble sendt videre etter så lang tid at ansatte i mellomtida kunne investere statens penger til egen berikelse. Og andre kontor som på papiret hadde en mengde høye aristokrater ansatt, og betalte høye lønninger til dem for arbeid som disse aristokratene leide andre til å utføre for en brøkdel av lønna.
Aktive embetsmenn var i stand til å fremme sine egne økonomiske interesser på statens bekostning. De ga fordelaktig behandling til skattebetalere og leverandører mot bestikkelser. Embetsmenn som tok seg av offentlige penger fant også måter å bruke disse på til egen fordel. Det tok lang tid fra penger ble samlet inn på vegne av staten til de ble sendt videre - for eksempel tok det atten måneder fra skatt ble krevd inn i det nordlige England til pengene ble overført til London - og dette satte de som disponerte pengene i disse atten månedene i stand til i mellomtida å investere pengene til egen fordel. Derfor tok de første reformene sent i 1690-årene sikte på å få embetsverket til å arbeide raskere.
John Brewer skriver at det ville være feil i en vurdering av statsapparatet å legge all vekt på de klanderverdige sidene ved det attende århundrets engelske statsapparat. Selv om sinekyrer etc var utbredte utgjorde likevel de samlede kostnadene ved dem bare en liten del av de samlede inntektene og utgiftene til staten.
De tre viktigste utgiftene var pensjoner, gebyrer og lønninger til embetsmenn som knapt arbeidet. De totale utgiftene til pensjoner var omkring £167.000 årlig, betalt fra the Civil List. Gebyrer [fees] betalt i tolv hovedavdelinger i sentraladministrasjonen utgjorde £300.000 årlig i det samme tiåret. Mer enn halvparten av disse gebyrene ble betalt til tollembetsmenn og videre 25% til embetsmenn i the Exchequer. I den samme perioden var statens inntekter mellom £12,5 millioner og £16,5 millioner og statens utgifter mellom £15,5 millioner og £25,8 millioner. Gebyrene var derfor noen få prosent av statens inntekter og utgifter. Antallet embeter som knapt utførte arbeid er det umulig å fastsette. Men så langt det er mulig å bedømme utgjorde de ikke en enorm utgift. Etter samtidig europeisk standard var utgiftene til slike stillinger lave.
Det foregikk korrupsjon, og det var ikke akseptabelt etter den tids standarder. Det var etablerte konvensjoner om hvordan god embetsførsel burde være. Politikere fra alle retninger fryktet for at statlig patronasje ville skape en klasse embetsmenn som var mer interessert i å utnytte sine stillinger til egen berikelse enn i å utføre det arbeidet de var ansatte for å utføre. Det var også frykt for at partistrid ville føre til en partiske og uerfaren administrasjon. Den første bekymringen ble vanligvis uttrykt av den parlamentariske opposisjonen, og den andre av embetsmenn. Begge ønsket å holde administrasjonen skilt fra politikken.
Brewer skriver at dette ikke betyr at det attende århundrets kritikere av korrupsjon kjempet for et moderne byråkrati. Tvert i mot var de overbeviste om verdien av patronasjon og "innflytelse". Papirer som stammer fra de hardeste kritikerne av statlig korrupsjon viser at disse kritikerne selv brukte sine forbindelser for å hjelpe slektninger og venner til å få embeter. Brewer skriver at dette ikke er tegn på hykleri og dobbeltmoral. Alle politikere i det attende århundret skilte mellom legitime og illegitime måter å bruke innflytelse på.
Det ser ut til at det i løpet av det attende århundret oppstod et kompromiss der private og politiske interesser ble tilpasset arbeidet til den offentlige administrasjonen. I de tidlige stadiene av ekspansjonen til statsapparatet kunne striden mellom toryer og whigger om kontrollen av offentlige utnevnelser legge hindringer i veien for at byråkratiet arbeidet effektivt. Det fulgte flere politiske utrenskninger. Fra juni 1694 til juni 1695, i løpet av et år, ble 121 embetsmenn i avdelinga for omsetningsavgift oppsagt av politiske grunner - det var ti prosent av de ansatte. Liknende utrenskninger foregikk i andre avdelinger. Men under dronning Anne ble det færre utrenskninger. Sidney Godolphin og Robert Harley, som sammen styrte the Treasury fra 1702 til 1714, ville minimere virkningen av partistrid på administrasjonen som arbeidet for fullt under krigen mot Ludvik XIV.
Etter at kongene som kom fra Hannover hadde besteget trona begynte de politiske prosessene mot embetsmenn på nytt. I the Excise - avdelinga for omsetningsavgift - ble for eksempel 120 embetsmenn avsatt av politiske årsaker fra januar 1715 og november 1717. Denne utrenskningen av jacobitter og toryer, som ble foretatt av whigministere som Sir Robert Walpole, var mindre omfattende enn i 1690-årene (politiske grunner bidro bare med ti prosent av alle avskjedigelsene). Men det avbrøt byråkratiets gode arbeid og skapte mye strid i den følgende tid.
Utrenskningen fra 1714-17 ble ikke gjentatt. Verken the Attenbury Plot i 1723 eller jacobitteropprøret i 1745-6 førte til utrenskninger i statsadministrasjonen. Under the Massacre of the Pelhamite Innocents i 1763, da George III og hans nye ministre avskjediget store mengder av hertugen av Newcastles følgesvenner, ble ikke ansatte i de lavere lag av administrasjonen berørt. Under denne utrenskningen ble embetsmenn med stor erfaring og dyktighet beholdt selv om de var utnevnt av politiske motstandere. Men lite effektive embetsmenn ble fjernet selv om de ikke var politisk anstøtelige. "Massakren" i 1763 avbrøt ikke administrasjonens arbeid.
Hendingene i 1763 gir et eksempel på kompromisset mellom politisk klientisme og administrativ effektivitet som hadde oppstått i det attende århundret. På den ene siden kunne ingen som ønsket et embete oppnå det uten å ha de riktige politiske forbindelsene eller en slektning som var høyt på strå. Men på den andre siden var dette ikke tilstrekkelig for å sikre varig ansettelse. Selv om ansettelser i embetsstillinger ikke foregikk på en rettferdig måte, mange kompetente hadde ingen mulighet til å oppnå ansettelse siden de manglet de rette forbindelsene, så ble likevel ikke administrasjonen udugelig.
De nye departementene og avdelingene i statsadministrasjonen var ikke helt uten sinekyrestillinger, og hadde svært mange politiske klienter ansatt. The Navy Office kan ha vært blant de mest effektive avdelingene, men det hindret ikke at kontorister måtte betale en douceur på to eller tre hundre guineas for å sikre sin stilling. The Treasury, som våket over alle statens inntekter og utgifter, Admiralitetet og Navy Boards, som administrerte Storbritannias største militære investeringer, og the Excise, som sørget for den største inntektskilden til staten, var for viktige til at de kunne bli bytte for korrupsjon.
Brewer skriver at vi ikke skulle se disse kontorene som motsetninger til slike statlige avdelinger som domstolene, the seal offices, og det kongelige hushold, som utvilsomt legemliggjorde mange av de trekkene som vanligvis forbindes med "Old Corruption". Det var også mange sinekyrer i de effektive departementene, og de brukte også de eksisterende strukturene til sine egne formål. Mange av de ledende embetsmennene i the Treasury hadde også stillinger i kontorer der arbeidet som lå til stillingene ble utført av dårligere betalte assistenter, eller der embetsmennene sjelden var til stede. Disse frynsegodene ble fordelt på en rasjonell måte for å belønne for lang og trofast tjeneste.
Det viser seg ofte at en person som i en avdeling var en hardt arbeidende og hederlig embetsmann i en annen avdeling holdt en sinekyrestilling og var en parasitt. Brewer nevner Sir Philip Ryley som et eksempel på dette. Samtidig som han fra 1699 til 1715 var skattekommissær og arbeidet utrettelig og effektivt for å utrydde korrupsjon og svindel og underslag i skatteetaten, og ble rikt belønnet for det, var han fra 1684 til 1733 Serjeant at Arms to the Treasury, som var en sinekyrestilling med betydelig makt. Og han var videre Surveyor General of the Woods and Ranger of Forest of Dean. Dette var en av de mest lukrativ stillingene som the Treasury disponerte over, og kastet betydelig mer av seg enn de inntektene Ryley mottok som skattekommissær. Ryley ble adlet i 1728, og da han døde etterlot han seg mange eiendommer, blant annet et gods.
Brewer skriver at dette ikke betyr at Ryley var korrupt eller at han ikke var en ærverdig person. Men det viser hvordan personer som arbeidet hardt for å gjøre et godt og hederlig arbeid, og steg i gradene, kom til å befinne seg i et landskap der det var et stort tilbud av frynsegoder som var tilgjengelige for personer som stod høyt på strå. Og der det var akseptert at man benyttet seg av disse frynsegodene.
Den britiske staten ble aldri overveldet av et sinekyresystem eller av byrden av et belønningssystem for mektige menn. To faktorer sikret at denne dødvekta ikke ble for stor: Det var et sterkt press fra Parlamentet og også innenfra fra administrasjonen selv for å sikre at administrasjonen og politikken var atskilte, og det var ofte parlamentariske granskinger av hvordan den statlige administrasjonen arbeidet.
Mens statsapparatet vokste sterkt fra 1688 til 1716 ble det vedtatt en serie lover som satte grenser for at bestemte grupper embetsmenn kunne ha sete i Underhuset og krevde at andre måtte velges på nytt. I 1701 var både oppkrevere av landskatt og av saltskatt og kommissærer for toll og omsetningsavgift nektet adgang til å ha sete i Underhuset. Senere ble flere grupper embetsmenn nektet adgang til å sitte i Underhuset. Hensikten med dette var å sikre at Underhuset var skilt fra kongemakta.
Statsapparatets vekst i siste del av det syttende århundret førte til at det vokste fram en klasse profesjonelle administratorer som viet seg til statstjenesten. Selv om de ikke tjente spesielt mye, det er anslått at 95% av de offentlige tjenestemennene tjente mellom £40 og £80 årlig tidlig i det attende århundret, så er dette likevel godt sammenliknet med andre "hvitsnipp" ansatte. Få prester eller kontorister i handelsfirma tjente mer. Dessuten fikk de statsansatte lønna si kontant utbetalt til avtalt tid, og det var et unntak i det attende århundrets England.
Dessuten ga en karriere i statstjenesten status. I de øvre lag av embetsverket, for eksempel som en av kommissærene som satt i styrene, kunne embetsmennene skaffe seg status og eiendom som gentlemen gjennom arbeidet i statstjenesten.
I statstjenesten var det karrierestiger og dermed mulighet til forfremmelse og økt inntekt. Etter hvert som avdelingene vokste skapte de sine egne hierarki og karrierestiger. Allerede i 1713 tilbød mer enn halvparten av de statlige kontorene de ansatte pensjonsmuligheter.
Etter at de politiske utrenskningene var unnagjort i slutten av det syttende århundret og begynnelsen av det attende århundret kunne ansatte i noen avdelinger vente livstids ansettelse og sikker forfremmelse, lang tjenestetid garanterte forfremmelse. Ikke i alle avdelingene av statstjenesten var dette sikkert; i Excise ble mellom 2% og 9% av de ansatte avskjediget årlig, men i Treasury var det bare fem personer som ble avskjediget i perioden fra 1714 til 1800.
Det ble en utbredt praksis å fylle stillinger ved intern forfremmelse. Og det medførte at de ledende administratorene hadde stor innsikt i det som foregikk i den avdelinga der de arbeidet siden de hadde arbeidet i mange ulike stillinger i avdelinga.
The Boards of Commissioners - kommissærenes styrer eller kommisjonene - var de kommanderende høydene i det attende århundrets administrasjon, og inkluderte menn som hadde mange år med administrativ erfaring. Ikke alle av dem hadde gått hele veien fra å være lærling, noen av dem hadde begynt i mellomstillinger eller vært medlemmer av mindre kommisjoner før de ble forfremmet til viktigere kommisjoner. Mange kommissærer kom inn i kommisjonene uten å ha noen tidligere erfaring fra statstjenesten. En betydelig minoritet av kommissærene hadde vært medlemmer av kommisjonene i mange år.
I mange familier var man statstjenestemann eller embetsmann i generasjon etter generasjon.
Den største administrative utviklingen foregikk fra 1688 til 1714. Dette var år med raske forandringer. Prosedyrene var bare så vidt begynt å bli fastsatt, og administratorene flyttet fra kontor til kontor.
De politiske utrenskningene av ledende personer i statsapparatet i 1690-årene bidro til å skape denne flytende situasjonen. Tjueto av de trettiåtte tollkommissærene som ble utnevnt fra 1688 til 1715 tjenestegjorde i fem år eller mindre. De hyppige utrenskningene og utskiftningene av personell førte til at ledende personer i statens tjeneste ikke identifiserte seg med staten eller sin etat, men med den aristokraten eller fraksjonen som støtte og beskyttet dem.
I denne første tida etter 1688 fløt mye informasjon om statens politikk ut til offentligheten, langt mer enn både tidligere og senere. Det skyldes at av de mange personene som forlot statens tjeneste var det mange som tok med seg kopier av statlige dokumenter som de offentliggjorde eller brukte som underlagsmateriale for bøker som de skrev. Dokumentene kunne også brukes i stridigheter som ble ført.
Ved midten av det attende århundret var slike lekkasjer blitt mindre vanlige siden administrasjonen hadde "satt seg", det var færre utrenskninger og større lojalitet blant de ansatte. Byråkratiet ble mer isolert og forskanset overfor offentligheten.
Administrasjonen ble mer formell. I siste del av det syttende århundret hadde administrasjonen vært en mer uformell og personlig sak. Mange statsansatte hadde vært fast knyttet til en individuell patron. Og det var vanlig at lederne for avdelingene betalte kontoristene sine av sine egne penger. Kontoristene var derfor knyttet til avdelingens leder og ikke til avdelingen eller statstjenesten. Kontoristene flyttet når avdelingslederen flyttet, og ble han utrensket gikk kontoristene sammen med ham.
Praksisen med å sette kontorer under kommisjoner, å erstatte en enkelt Lord High Admiral eller Lord High Treasurer med en gruppe av flere kommissærers styrer, hjalp til med å forandre avdelinger fra å være personlige områder til kontorer som ble styrt av komiteer. Ved å ansette underordnede funksjonærer i et offentlig organ som betalte lønna deres ble funksjonærene mindre avhengige av bestemte personer og mer direkte ansvarlige overfor den avdelingen og statsetaten som de arbeidet i.
Fra 1690-årene fastsatte flere og flere kontor reglement og opprettet daglige og ukentlige rutiner. Reglementene ble mer konkrete og la bestemte oppgaver til bestemte personer, og en del oppgaver fikk sin faste tid å bli utført på. Møtereferat og korrespondanse ble ordnet i bestemte typer bøker.
Dette velordnede systemet alet ikke opp administratorer med vidt utsyn eller stor fantasi, men godt organiserte og presise menn. De var flittige men ikke nyskapende. Disse byråkratene var konservative og knyttet til kontorrutinene.
De kom etter hvert til å identifisere seg med sitt kontor. Rivaliseringen mellom avdelingen og kontorene økte. Embetsmennene ble mindre villige til å hjelpe offentligheten dersom dette krevde at de avvek fra kontorrutinene. Avdelingene og kontorene ble mer innelukkede, de nektet å gi informasjon til offentligheten, og de nektet å foreta seg noe som avvek fra rutinene. Rutinene og reglementene ble hellige.
Disse nye byråkratene var mer knyttet til kongemakta enn til de enkelte monarkene. De enkelte monarkenes politikk i det syttende og tidlige attende århundret var usikker, og det svekket den tilknytning embetsmennene følte overfor de individuelle monarkene.
De fleste embetsmennene hadde sine patroner, beskyttere, og noen av dem var slektninger. Slektsband og patronasjeband var sterke. Systemet med klientforhold overlevde uproblematisk sammen med veksten i institusjonell lojalitet.
John Brewer skriver at motstand mot krigen i Amerika, tap av de amerikanske koloniene og økende skattebyrde og statsgjeld, førte til at det oppstod et krav om politiske og administrative reformer. Reforminitiativene i 1780-årene hadde to komponenter. De som var skeptiske overfor statsapparatet og kongemakta ville redusere disses makt, spesielt i Parlamentet, og bekymrede embetsmenn ville redusere utgiftene og forbedre effektiviteten til statsapparatet. Den første impulsen ble ofte referert til som bevegelsen for økonomisk reform, og kom med flere viktige lovframlegg i 1782: Edmund Burkes lover, som kontrollerte regnskapene til the Paymaster of the Forces og avskaffet flere avdelinger i statsadministrasjonen, inkludert the Board of Trade og Secretary of State for the Colonies; Crewes lov som tok stemmeretten fra embetsmenn som arbeidet med statens finanser; og Clerkes lov som tok fra regjeringskontraktører retten til å sitte i Underhuset.
Administrasjonen produsert en mengde rapporter om finanser og embetsførsel. De førte til reformer som ble satt i verk under Shelburne og Pitt den yngre.
Brewer skriver at det er fristende å se dette som en radikal ny start som påbegynte store forandringer som var like store som forandringene som begynte i 1688. Krisen ved slutten av den amerikanske krigen gjorde offentligheten langt mer lydhør overfor forkjempere for administrative reformer, men ønsket om reformer var ikke nytt. Det var mange ministre og embetsmenn som hadde gått inn for reformer. Brewer skriver at han ikke tenker på Burke, men på Henry Pelham, George Grenville, Lord Shelburne og den yngre Pitt, og mange andre.
Brewer skriver at de mest langtrekkende reformforslagene i 1780-årene ikke kom fra opposisjonen, men fra embetsmenn. Disse inkluderte Sir Charles Middleton, som var motstander av slaveri og revisor for marinen, og som kom med omfattende forslag om reform av marinens verft og om å få slutt på at det ble tatt gebyrer og betaling ved ansettelser. Disse forslagene led nederlag under the Regency Crisis i 1788. Også Sir William Musgrave, tollkommissær fra 1763 til 1785, kom med forslag om reformer. Han foreslo at alle sinekyrer ble fjernet i hans departement. Også andre embetsmenn foreslo reformer.
Men det ble ikke gjennomført omfattende strukturelle reformer, selv om dette ble foreslått. Administrative prosedyrer ble forbedret, spesielt med hensyn til regnskapsførsel, men sinekyrestillingene ble ikke fjernet. Reforminitiativene oppnådde derfor ikke svært mye. Det var ikke embetsverket, men Parlamentet som var motstander av reformer og som forsvarte sinekyrestillingene.
Fra siste del av det syttende århundret og fram til midten av det attende århundret utviklet den engelske staten en administrasjon som var like profesjonell som de beste administrasjonen på kontinentet. Den viktigste enkeltoppgaven til denne administrasjonen var å samle inn så mye penger at staten kunne betale for vellykket deltakelse i kriger.
Dette kunne etter 1688 bare skje ved å skrive ut skatter og ta opp frivillige lån.
John Brewer skriver at P. G. N. Dickson i boka "The Financial Revolution in England" har gitt den mest fullstendige beretning om utviklingen av markedet for offentlige verdipapir og statsobligasjoner. Boka forteller om den sentrale betydning som statskreditten hadde for den engelske staten. Men Dickson tar feil når han mener at statskreditten fikk så stor betydning fordi det engelske skattesystemet var svakt. Dickson undervurderer skattenes betydning i den såkalte finansielle revolusjonen. Statens mulighet til å ta opp lån var avhengig av at kreditorene hadde tiltro til statens evne og vilje til å tilbakebetale lån. Etter 1688 ble den praksis fulgt at lån ble "finansiert" ved at Parlamentet vedtok at en bestemt skatt skulle øremerkes til å betale en bestemt gjeld. Og man går ut fra at dette var tilstrekkelig til å sikre offentlig tillit til statsobligasjoner og statlig gjeld. Men det er klart at dette forutsatte at skattene ble effektivt krevd inn.
Det tok tid å utvikle et slikt system. I den første perioden med offentlige lån under Niårskrigen greide mange skatter ikke å samle inn nok penger til at de kunne betale den gjelda som de var øremerket til å betale. Denne manglende evnen til å betjene den kortsiktige gjelda spilte stor rolle for utviklingen av statens langsiktige gjeld. Offentlige kreditorer kom til å investere i statens verdipapirer fordi disse verdipapirene var sikre. De ble garantert ikke bare av monarken og av Underhuset og av Overhuset, men også av skattevesenet. Det eneste som gir kreditt er evnen til punktlig tilbakebetaling.
Og skattevesenets evne til å samle inn skatter garanterte denne punktlige tilbakebetalingen. Og skattene vokste raskt. Fra regjeringstida til Charles II og til slutten av den amerikanske krigen ble de samlede skatteinntektene seksdoblet. Men de holdt ikke følge med den svært raske økningen i statlige utgifter.
Den britiske statens inntektsvekst var langt sterkere enn inntektsveksten til for eksempel den nederlandske og den franske staten. En grunn til denne sterke veksten var at den engelske befolkninga tidligere hadde blitt forholdsvis lite beskattet. Før 1688 hadde den engelske statens inntekter vanligvis bare vært en femtedel av den franske statens inntekter. Men det er anslått at i første fjerdedel av det attende århundret betalte engelskmenn 17,6 livres per person årlig i skatt, mens hver franskmann betalte 8,1 livres i skatt årlig. Morineau har beregnet at på 1780-tallet kostet de årlige skattene hver engelskmann 46 livres, og hver franskmann hadde en utgift på 17 livres årlig; engelskmennene betalte stadig mer skatt enn franskmennene.
Det engelske skattesystemet er blitt mer systematisk undersøkt av Peter Mathias og Patrick O'Brian. De konkluderte med at det bare er en myte at engelskmennene ble lett beskattet. England var hardt beskattet i det attende århundret, og skattene bare økte og økte ut gjennom århundret. Og engelskmennene betalte nesten dobbelt så stor andel av både inntekt og av nasjonalinntekt i skatt som franskmennene. I 1670-årene hadde engelskmennene betalt bare 3,5% av nasjonalinntekta i skatt, men dette økte til mer enn ni prosent ved slutten av den spanske arvefølgekrigen, og videre til mellom 11 og 12 prosent av nasjonalinntekta under den amerikanske krigen. Skatten beregnet som andel av personlig inntekt økte fra 16% i 1716 til 20% i 1763, og ved slutten av den amerikanske krigen var dette 23%.
Det britiske skattesystemet ble omformet fra Restaurasjonen (1660) til midten av det attende århundret etter hvert som England gikk over fra å ha et fiskalt system som var preget av heterogenitet og amatørisme til å få en skatteadministrasjon karakterisert av ordnet innkreving av offentlige penger foretatt av en profesjonell klasse statlige embetsmenn.
Skatteinnkrevingen etter Restaurasjonen manglet administrativ sammenheng. Statsmakta var avhengig av fire organ som krevde inn pengene:
Dette byråkratiske lappeteppet var ikke underlagt enhetlig overvåkning eller ledelse. Som følge av dette ble noen skatter innkrevd mer energisk enn andre. Selv om alle skattene gikk til the Exchequer var det intet enkelt organ som overvåket både statens inntekter og utgifter, og derfor var ingen institusjon i stand til å produsere et samlet regnskap for statens finanser.
Flere reformer som ble gjennomført mellom 1660 og 1688 skapte kontroll over denne uorden. Den mest imponerende utviklingen var den vellykkede opprettelsen til the Treasury Board av oversikt over statens inntekter og utbetalinger. Det er usikkert akkurat når dette skjedde, men det er bred enighet om karakteren til the Treasurys nye fullmakter. De hadde først og fremst til hensikt å holde utgiftene i sjakk, og ikke å kontrollere inntektene. Utbetalinger krevde sanksjon fra the Treasury. De avdelingene som brukte penger skulle også sette opp ukentlige rapporter om sine regnskap slik at kommissærene var fullstendig oppdatert om statens finansielle behov.
Etter hvert som the Treasury fikk kontroll over utgiftene fikk det også monopol på omfattende fiskal kunnskap. Og det kom til å bestemme hvilke finansielle saker som ble brakt inn for the Privy Council. Trolig sent i 1660-årene, og med sikkerhet sent i 1670-årene, hadde the Treasury etablert sin autoritet overfor monarken, the Privy Council og de avdelingene som brukte penger. Det hadde også innført prosedyrer for bokførsel som kom til å være standard prosedyre til inn i det nittende århundret. Men det gjensto å vinne kontroll over statens inntekter ved å vinne kontroll over skattesystemet.
De viktigste skattene som inngikk i statens ordinære inntekter i siste del av det syttende århundret var toll [customs], omsetningsavgift [excise], og the hearth tax som var en skatt på eiendom gradert etter hvor mange ildsted et hus hadde. Innkreving av disse var satt ut til private. Dette skyldtes delvis at statens administrasjon var utilstrekkelig utbygd til selv å kreve inn disse skattene. Staten solgte retten til å kreve inn en spesiell skatt, eller deler av den, mot å motta et betydelig forskudd på skatten. Dette forskuddet var i virkeligheten et lån.
Dette systemet hadde flere fordeler for staten. Det ga den kontante midler og en forutsigbar inntekt siden skattefarmerne vanligvis betalte en fast årlig sum uansett hvor store midler de greide å kreve inn. Skattefarmerne måtte bygge opp den organisasjonen som krevdes for å kreve inn skatter og lære opp dens personell.
Systemet hadde også sine ulemper sett fra statens side. Det overga oppgaven med å kreve inn skatter til statens største kreditorer, og staten risikerte at dens finanser ble underlagt et individ eller et konsortium som kontrollerte både statens kreditt og dens inntekter. Det staten vant med at den fikk lettvint tilgang til penger tapte den ved at den ble finansielt avhengig og mistet fiskal kontroll.
Kongelige embetsmenn og embetsmenn i the Treasury var oppmerksomme på dette og ville komme ut av dette systemet. Før systemet opphørte hadde staten lyktes i å opprette organ for overvåking og kontroll av skattefarmerne. Da direkte statlig skatteinnkreving ble innført og erstattet skattefarmerne fortsatte store deler av det apparatet og det personellet som skattefarmerne hadde bygd opp å fungere innenfor det nye statlige systemet. I 1683 ble tre tidligere skattefarmere utnevnt til stillinger i den nylig opprettede omsetningsavgiftkommisjonen - Excise Commission. De trengtes for å overvåke et system som de selv hadde bygd opp i 1674, og som var det grunnlaget som skattesystemet ble bygd på.
Selv om direkte innkreving av skatter brøt forbindelsen mellom skattefarmerne og statens kreditorer gjorde det ikke slutt på at staten tok opp lån med bestemte skatter som sikkerhet. Framfor å forhandle med et konsortium av potensielle skattefarmere utnevnte staten "pengemenn" - monied men - som "kasserere" i inntektsdepartementene. Disse finansmennene hadde tilgang til betydelige private midler i det private pengemarkedet, og var forberedt på å låne store summer til monarken mot å få tilgang til den konstante flyten av penger som gikk til staten.
Dette systemet spredte seg til flere avdelinger, og William III trengte penger til krigene mot Ludvik XIV, og utnevnte flere finansmenn til de styrene som administrerte statens inntekter. Menn som Sir Robert Clayton som var en av Londons rikeste borgere og som overtalte the London Common Council til å låne William £200.000 hjalp til med å løse kongen kortsiktige finansielle krise. Men deres utnevnelse som kommissærer for toll og omsetningsavgifter hadde svært skadelig virkning på innkrevingen av skatter. Finansmennene hadde liten eller ingen erfaring i å styre administrasjoner for å samle inn kongens skatter. Først da staten utviklet nye måter å skaffe seg penger på, som etter at Bank of England var grunnlagt i 1694, ble skatteinnkrevingssystemet tatt ut av det klebrige grepet til finansmennene.
Monarken var nå interessert i fiskal reform. Det ga ham også mulighet til å konsolidere og sentralisere sin makt. James II hadde vært oppmerksom på dette, og hadde begynt administrative reformer for å øke inntektene. Forbindelsen mellom sentrum og periferi ble utbygd, og tollkommissærene begynte å reise regelmessig på inspeksjonsreiser til tollkontorene. På samme måte foretok omsetningsavgiftskommissærene og underordnede embetsmenn med tittel general riders og general supervisors inspeksjonsreiser på landsbygda. De ansatte fikk opplæring, og embetsmenn ble sendt til London for å få opplæring, og formidlet videre denne opplæringen i å måle og beskatte varer når de vendte tilbake til provinsen.
I 1688 var derfor grunnlaget lagt for det attende århundrets skattesystem. Uten dette ville statens fiskale system ha brutt sammen da de store inntektene trengtes under krigene som kom etter 1688.
Skatten på ildsteder - the hearth tax - ble avskaffet etter 1688. Men resten av skattesystemet var vesentlig komponenter som hadde blitt utviklet etter Restaurasjonen i 1660. Toll og omsetningsavgifter fortsatte å yte det meste av statens inntekter. Landskatten ble utviklet i 1690-årene, men legemliggjorde prinsippene til to tidligere direkte skatter: the monthly assessment, som først ble krevd inn under Cromwell, der hvert grevskap [county] skulle skaffe til veie en fast sum som ble avgjort i følge den antatte rikdommen i grevskapet, og the subsidy, som krevde inn en rate på personer og eiendom. Disse tre skattene, toll, omsetningsavgift og landskatt, kom til å yte omkring 90% av statens inntekter i århundret etter the Glorious Revolution i 1688.
Betydningen av disse tre skattene [omsetningsavgift, toll og landskatten] for statens finanser varierte. Fra 1688 til 1714 var landskatten den viktigste og bidro mest. Deretter ble de to indirekte skattene langt viktigere, først og fremst omsetningsavgifta, og de ble overveldende de viktigste inntektskildene til staten.
Fra 1688 til 1697, under Niårskrigen, bidro landskatten med 42% av statens inntekter. Under den spanske arvefølgekrigen bidro den med 37% av inntektene. Men etter 1713 ble landskatten langt mindre viktig, og den bidro sjelden med så mye som 30% av inntektene.
Omsetningsavgifta ble stadig viktigere etter hvert som tida gikk. Før 1713 hadde omsetningsavgifta gitt vekslende og svake resultat. Deretter ble den stadig større og viktigere. Vanligvis etter 1714 bidro omsetningsavgifta med mer enn 40% av statens inntekter. En gradvis økning fram til 1750-årene ble fulgt av en sterk økning under Sjuårskrigen.
Tollinntektene vokste aldri så sterkt som inntektene fra omsetningsavgiftene, men de vokste stadig fra midten av århundret.
Landskatten varierte i størrelse, og var av betydning når landet var i krig. Fram til Sjuårskrigen var det sjelden å måtte betale mer enn to shilling per pund i fredstid, og normalt å betale fire shilling per pund i krigstid. Men utgiftene til Sjuårskrigen og de koloniale ervervelsene satte opp raten i fredstid. Etter 1755 ble aldri landskatten betalt med mindre enn tre shilling per pund.
Inntektene fra toll og omsetningsavgift varierte med den økonomiske aktiviteten. Omsetningsavgifta ble krevd inn fra innenlandsk markedsrettet produksjon, og varierte blant annet med avlingene i jordbruket. Tollinntektene ble ofte redusert i krigstid siden Englands internasjonale handel gikk tregere eller kunne bli avbrutt. Sjuårskrigen var den første internasjonale krigen der tollinntektene vokste.
Perioden mellom 1688 og 1714 var unormal i Englands skattehistorie. Før the Glorious Revolution i 1688 sørget indirekte skatter for det meste av statens inntekter. Og etter at fyrstene fra Hannover ble engelske konger ble dette mønstret gjenopptatt. Bare under William og Mary og Anne dominerte direkte skatter statens inntekter. Landskatten ble da foretrukket av Underhuset siden den representerte den mest begrensede utøvelsen av statlig makt. Den var begrenset siden den årlig ble fastsatt av Parlamentet, og siden innkrevinga ble kontrollert av den lokale landadelen. Landskatten ble administrert gjennom et system av self government at the King's command, og ikke ved at en stor mengde embetsmenn som var sentralt utnevnt ble satt inn. Landskatten ble foretrukket siden det var en måte å begrense veksten av den fiskal-militære staten på. Men i det lange løp mislyktes denne strategien for å begrense statens vekst. Med krigene som fulgte etter den franske revolusjon og mot Napoleon ble landskatten på nytt svært viktig.
Da man gikk over fra direkte til indirekte skatt gikk man også over fra et system der det meste av skatten ble krevd inn av amatører og lokale tjenestemenn til et system der skattene ble krevd enn av et profesjonelt byråkrati som var direkte underlagt kongemakta. Det var også begynnelsen til den langsiktige statsgjelden etter hvert som flere og flere skatter ble øremerket betaling av gjeld.
Hvorfor vokste skatteinntektene, spør John Brewer. Det var slett ikke bare på grunn av at økonomien vokste, for skatteinntektene vokste langt raskere enn økonomien. Det ble innført nye skatter, og mange av de eksisterende skattene ble høyere. De nye skattene var særlig omsetningsavgifter. Det var vanskeligere å øke de direkte skattene siden de besittende klasser var fiendtlig innstilt overfor de undersøkelsene i deres økonomi som var nødvendige for å fastslå deres skatteevne, og siden de var lite villige til å betale skatter. Det var vanskelig å øke tollinntektene siden det var motstand mot å hindre utenrikshandelen, og siden mange av de varene som ble importert ble sett på som uegnet for beskatning, siden det var råvarer og grunnleggende matvarer. Dessuten førte høye tollsatser til smugling.
Omsetningsavgift var en skatt som skattebetalerne ikke la så mye merke til, og de som betalte skatten sendte denne utgifta videre gjennom prisen til de endelige konsumentene, og derfor var det mindre motstand blant dem mot å betale denne skatten. Dessuten ble omsetningsavgiftene krevd inn av et effektivt og pålitelig byråkrati.
Sammenliknet med omsetningsavgifta var de andre skattene mer problematiske. Det var knapt bygd opp en administrasjon for landskatten. Takseringen og innkrevingen og innbetalingen av landskatt til staten ble foretatt av amatører. Lokale takstfolk og skatteoppkrevere var vanligvis folk med moderate midler. De ble utnevnt av lokale landskattkommisjoner, landadel og betydelige menn som overvåket administrasjonen av skatten. Denne organiseringen sikret fleksibilitet og ga betydelig rom for lokale vurderinger, og reduserte dermed motstanden mot skatten. Men det betydde, sett fra the Treasurys synsvinkel, at innkreving av skatten ble dårlig overvåket. Og skatteinngangen var svært sen.
Tollen var langt mer byråkratisert enn landskattadministrasjonen. Tollen ble administrert av statlige embetsmenn som var utnevnt av de sentrale myndighetene. De overvåket arbeidet med innkreving av denne skatten. Men de arbeidet under vanskelige forhold. I kontorene for toll var det mange sinekyrestillinger. De effektive embetsmennene i avdelingene for toll hadde mange ulike oppgaver. De skulle handheve sjøfartsloven og karantenelover og vokte kysten mot invasjon, og dette gikk ut over arbeidet med å kreve inn toll. Tollmyndighetene var også under politisk påvirkning. I motsetning til de som arbeidet med omsetningsavgiftene og der lokale utnevnelser ble avgjort av omsetningskommissærer, så ble tollembetsmenn utnevnt under oppsyn fra the Treasury, og det ble påvirket minst like mye av lokale politiske hensyn og interesser som av hensyn til tollvesenets effektivitet. Omsetningsavgiftsembetsmenn trengte også en politisk patron for å oppnå utnevnelse, men systemet med periodiske forflytninger av embetsmenn som arbeidet med omsetningsavgift førte til at det var mindre sjanse for at de skulle bli innforstått med smuglere og lokale handelsmenn enn det var for tolltjenestemennene, og at de unngikk å bli innblandet som part i den lokale politikken. Dessuten ble de som arbeidet med omsetningsavgift langt mer grundig overvåket enn kollegaene deres i tollvesenet. Administrasjonen ønsket derfor å la omsetningsavgiftsetatens kommissærer kontrollere importerte varer.
Avdelinga for omsetningsavgift - the Excise - gir det beste eksemplet på nye mønstre for administrativ praksis, for byråkratisk forandring foregikk både i de sentrale regjeringskontorene og ute i felten. Omforminga var synlig for offentligheten, for avdelingene for omsetningsavgift var de som hadde størst kontakt med offentligheten, og var de største.
The Excise ble anerkjent som kanskje den dyktigste delen av statstjenesten og ble en modell for resten av statstjenesten.
The Excise var et sterkt sentralisert system for innkreving av skatter. Det hadde to kommandokjeder som begge førte til det sentrale kontoret som ble ledet av the Board of Commissioners i London. Provinsene var delt i et antall collections - innsamlingskretser, som kom til å bli omtrent like mange som det fantes grevskap [counties] i England. Hvert av disse ble ledet av en collector som reiste gjennom sitt område åtte ganger hvert år og mottok penger fra handelsmenn i henhold til den taksering som var foretatt av tjenestemennene hans, og sendte pengene videre til en receiver-general i hovedkontoret i London. De fleste innsamlerne hadde en kontorist, og de var på reisene sine sammen med unge tjenestemenn som var under opplæring. Antallet tjenestemenn som takserte varer som det ble krevd omsetningsavgift av på landsbygda var omkring 1000 i 1690 og godt og vel 2800 i 1780. Mens takstmennene gjorde sine runder for å taksere og måle varer på produksjonsstedene eller distribusjonsstedene ble de selv overvåket av overordnede.
Systemet i London avspeilte systemet på landsbygda. London utgjorde en egen collection - innsamlingskrets - med 113 felttjenestemenn i 1690 og 780 i 1780. Blant disse var det inspektører som stod ansvarlige overfor en generalinspektør. Den eneste forskjellen mellom London og provinsene var at i London var det ingen stilling som tilsvarte collector som tok mot penger. Handelsmenn betalte direkte inn til kontoret til receiver-general - generalmottakeren - i sentralkontoret i London.
I sentralkontoret var majoriteten av embetsmennene (51 i 1690, 309 i 1783) opptatt av en av fire oppgaver: De tok mot penger fra innsamlerne [collectors] og handelsmenn; de førte løpende regnskap; de reviderte regnskap; eller de inspiserte embetsmenns journaler som var blitt sendt til London etter hver innsamlers runde. Kommissærene presiderte over alt arbeidet, og var til stede hos the Lords of the Treasury en dag i veka, og brukte to dager til å høre saker om omsetningsavgift som domstol for summary jurisdiction, og brukte resten av tida til rutineforretninger.
Arbeidet som ble utført av embetsmennene var teknisk, komplekst og tok tid. For å komme inn i tjenesten var det nødvendig å bestå en skriftlig eksamen og også å klare å utføre en praktisk oppgave og å være elev i en periode. Eksamen var ingen formalitet. Tom Paine var kanskje den mest berømte av alle embetsmenn ved the Excise. Han studerte i fjorten måneder før han ble en ekstraskriver i 1761. Mange fant arbeidet for vanskelig og slitsomt og ga opp. De lærte matematikk og regnskapsførsel og bokføring og ulike teknikker som ble brukt for å måle og beregne.
Arbeidet krevde både betydelige ferdigheter, og det var slitsomt. Embetsmennene måtte gå og ri over store avstander. Og arbeidsdagene kunne være lange. I 1710 reiste George Cowperthwaite som var supervisor i Richmond (Yorkshire) 290 miles i løpet av 23 dager fra 12. juni til 5. juli, og besøkte 263 vertshusholdere, 71 maltere, 29 lysestøpere og en brygger. I alt tok han 81 mål. Han besøkte 15 ulike steder per dag og undersøkte arbeidet til 9 forskjellige tjenestemenn i the Excise. Åtte år senere arbeidet Cowperthwaite i samme tempo ved Wakefield. Han reiste gjennomsnittlig mer enn 19 miles daglig, seks dager i veka. På en alminnelig dag inspiserte han fire eller fem steder, og foretok alle målinger på minst et av stedene. Han undersøkte bøkene grundig i et eller to kontor. Om søndagene gjorde han ferdig dagboka si til the examiners' office i London.
Forfremmelse fulgte ikke av seg selv med årenes gang i the Excise, til forskjell fra enkelte andre deler av statstjenesten. Men man burde ha tjent lenge og trofast for å bli forfremmet. Ved hver forfremmelse ble kandidatens karriere grundig undersøkt.
Vanlige tjenestemenn tjente £50 årlig. Supervisors tjente £90 og innsamlere £120. Ved begynnelsen av århundret var dette gode lønninger. I andre halvdel av århundret økte arbeidsmengden, og for en del ansatte økte ikke lønningene i takt med inflasjonen. Mens en exciseman i begynnelsen av århundret hadde tjent godt sammenliknet med en toller så var en exciseman i 1780 dårligere avlønnet enn kollegaer i andre deler av skattevesenet. Dette førte til at de tjenestemennene som sakket akterut lønnsmessig ble misfornøyde, og i 1772 gjennomførte de en kampanje for økt lønn.
Tjenestemenn i the Excise fikk stort sett ikke gebyrer, i motsetning til mange andre i statstjenesten. Men de kunne få ekstra belønninger for godt arbeid. Kommissærene betalte £50 til de som avslørte smuglere og pågrep dem, eller avslørte korrupsjon i tjenesten, eller for å ta svindlere. I 1752 fikk en innsamler i Norwich £200 for å ha anstrengt seg for å bryte opp en smuglerbande i East Anglia.
Flittige tjenestemenn hadde håp om ekstra belønning, mens de som var lite flittige i tjenesten risikerte å bli avslørt. Arbeidet til tjenestemennene ble regulert og kontrollert ved at tjenestemennene måtte føre bøker over det arbeidet som de gjorde og ved at dette ble kontrollert av overordnede. Tjenestemennene førte tre typer bøker. De hadde ei bok der de skrev hvilket arbeid de utførte i løpet av dagen. Og de bar med seg journaler eller bøker der de skrev ned sine målinger. Og til slutt skrev de referat som de overlot til de forretningsmennene som de hadde kontrollert der de beskrev den tilstand som handelsstedet var i og informerte handelsmennene om deres plikter.
Det var regler som gjorde det vanskelig å manipulere eller forfalske oppgavene. Det var strengt forbudt å forandre noe som var skrevet i bøkene. Det som tjenestemennene skrev kunne bli kontrollert, og inspektørene - supervisors - var stadig ute og inspiserte arbeidet deres, og kunne følge den ruta de tjenestemennene som kontrollerte forretningsmennene hadde fulgt for å sjekke at det arbeidet som var oppført i bøkene virkelig var blitt utført. Inspektørene noterte ned hvordan de tjenestemennene som de inspiserte arbeidet.
Systemet var effektivt. Dagbøkene til inspektørene ble hver sjette veke sendt inn til the examiners i hovedkontoret sammen med tjenestemennenes bøker. Han undersøkte bøkene grundig. Ved begynnelsen av århundret var det 16 examiners, og i 1760 var det femti. Inspektørene - the supervisors var nøkkelen til at systemet fungerte så godt som det gjorde.
Tjenestemennene ble forflyttet fra tjenestedistrikt til tjenestedistrikt. Det skulle hindre at tjenestemennene utviklet et uheldig samarbeid med dem som de skulle kontrollere. Det var også en måte å belønne eller straffe tjenestemenn på. Vanligvis ble tjenestemenn flyttet om sommeren. Tjenestemennene likte ikke å bli forflyttet. Det var kostbart og rev opp det livet de prøvde å etablere der de holdt til.
Men etter hvert som århundret ble eldre ble tjenestemenn langt sjeldnere forflyttet mot sin vilje. Kommissærene grep sjeldnere inn for å disiplinere tjenestemennene enn de hadde gjort tidlig i århundret. Den mildere politikken overfor de ansatte ser ut til å ha vært en bevisst valgt politikk for å ha gode forhold.
Ellers var omsetningsavgiftkommissærene like aktive i siste del av århundret som i første del. Sentralkontoret mottok og sendte ut en stadig flyt av informasjon og råd. I 1759 ba kommissærene de ansatte ute i felten om å sette opp en oversikt over alle butikkene i England, og det ble regnet opp 144.000 butikker i landet og 22.000 i London. Kommissærene spurte de ansatte om råd i mange saker.
The Excise hadde oversikt over mange ulike forhold. Da War Office spurte om hvor mange vertshus det var i England som kunne gi rom til soldater hadde Excise oversikt over dette. The Excise fikk rykte for å ha den beste administrative kompetanse. Det undersøkte alt som hadde betydning for dets virksomhet.
Skattesystemet var så effektivt at det ga den britiske staten sikre og regelmessige inntekter som gjorde det rimelig å ta opp lån. Den offentlige gjelda vokste sterkt gjennom det attende århundret. Det var i krigstid at gjelda vokste. Ved slutten av Niårskrigen var statsgjelda på £16,7 millioner. De følgende ti årene holdt den seg stabil, men vokste så i de siste årene av den spanske arvefølgekrigen. Freden ga lite nedbetaling, og da det finansielle krasjet i 1720 kom - the South Sea Bubble - utgjorde statens gjeld mer enn £50 millioner. Gjelda ble sakte nedbetalt i de fredelige 1720- og 1730-årene. Men den østerrikske arvefølgekrigen fikk gjelda til å vokse til £76 millioner i 1748. Sjuårskrigen og den amerikanske krigen hadde enda mer dramatisk virkning. I løpet av begge krigene ble gjelda nesten fordoblet: fra £74 millioner til £133 millioner fra 1756 til 1763, og fra £131 millioner i 1775 til £245 millioner i 1783.
Lån finansierte i økende utstrekning krigføring. Under den spanske arvefølgekrigen ble 31% av de utgiftene som krigen medførte betalt med lånte midler. Under den amerikanske krigen ble 40% av utgiftene betalt med lånte midler. Dette førte til at en betydelig del av skatteinntektene ble brukt til å betale renteutgifter. I alle år etter 1707 ble minst 30% av statens inntekter brukt til å betjene gjeld. I mer enn halvparten av årene mellom 1713 og 1785 krevde statsgjelda mer enn 40% av inntektene, og i 16 år krevde statsgjelda mer enn 50% av inntektene. Ved slutten av den amerikanske krigen gikk 66% av statens samlede inntekter med til å betjene gjeld. Dette var en større gjeldsbyrde enn den franske statens gjeld som førte til den franske revolusjon.
I det andre tiåret av det attende århundret hadde gjelda blitt delt inn i to kategorier: den kortsiktige gjelda som ikke var sikret med spesielle skatter ["unfunded debts"] og den langsiktige gjelda som var sikret med skatter som var øremerket for å betale gjelda ["funded debts"]. Kortsiktig gjeld ble omformet til langsiktig opplåning.
Den kortsiktige gjelda bestod av exchequer bills, navy, transport, and victualling bills and ordnance debenture. Exchequer bills ble etter hvert den vanligste måten å skaffe til veie kortsiktig kreditt på. Exchequer bills var rentebærende verdipapirer som kunne innløses hos Bank of England. De andre verdipapirene ble utstedt av de avdelingene som brukte penger for å betale for daglige løpende utgifter til krig. De ble løst inn i den orden de var utstedt.
Under hver krig i det attende århundret økte den kortsiktige gjelda sterkt. Noen ganger, som med marinens gjeld under den spanske arvefølgekrigen, ble veksten uhåndterlig. Etter hvert som den kortsiktige gjelda ble større tok det lenger tid for kreditorene å få løst inn verdipapirene. Og det ble vanskeligere og dyrere for myndighetene å skaffe forsyninger siden selgerne visste at den kortsiktige gjelda var stor og at det ville ta lang tid før de mottok betaling. Hver krig skapte en kredittkrise.
Løsningen på problemet var at man ved slutten av krigen eller kort tid etter at det ble fred omgjorde den kortsiktige gjelda til langsiktig gjeld som var sikret ved øremerkede skatter.
Dette krevde at enten ble skattesatsene satt opp eller det ble innført nye skatter. Disse ekstrainntektene kom fra indirekte skatter, toll, omsetningsavgift eller stempelavgifter, og ikke fra landskatt. Den fiskale politikken i det attende århundret bestod derfor av to komponenter: langsiktige lån som vokste og en økning av de indirekte skattene for å betale renter på lånene. Mellom 1711 og 1714 innførte for eksempel jarlen av Oxford avgifter på kaffe, te, papir, bøker, spillekort, kaliko, lys, vogner, lin, lær, pergament, såpe, silke og irsk salt for å skaffe til veie £8,5 millioner.
Nye skatter som var øremerket for å betjene gjeld kunne knapt fjernes siden dette ville ha vært svært skadelig for statens kredittverdighet.
I statsgjeldas tidlige år vokste den raskt og var vanskelig å kontrollere. Til å begynne med var det meste av gjelda ikke sikret med øremerkede skatter. Mer enn 70% av statens forpliktelser i Niårskrigen var i form av kortsiktig gjeld. Ikke før i 1712 var mer enn halvparten av gjelda sikret med øremerkede skatter. I senere kriger var mønstret et annet. Ikke i noen stor krig etter 1714 var den usikrede delen av gjelda mer enn 20%. Vanligvis var den mindre enn ti prosent. Det var Godolphin og Robert Harley, jarl av Oxford, som fikk orden på gjelda.
John Brewer skriver at historien om den langsiktige gjelda faller i to perioder. Den første, før fyrstene av Hannover ble britiske konger, var karakterisert av at lån med faste betalingsterminer fløt. Den andre perioden, etter 1713, så lån uten noen fastsatt dato for tilbakebetaling. Under William og Anne brukte myndighetene mange ulike måter å skaffe til veie penger på. De arrangerte lotteri og solgte monopolprivilegier (Bank of England 1694, New East India Company 1709, South Sea Company 1711) mot betydelige lån. Etter 1714 var staten i stand til å nyttiggjøre seg det markedet i statlige verdipapirer som hadde blitt utviklet etter 1688 og solgte store mengder verdipapirer i dette markedet.
John Brewer siterer Peter Dickson om dette:
utviklingen av et marked for verdipapirer i London i perioden 1688 til 1756 var en av de viktigste sidene ved den finansielle revolusjonen. Dersom det ikke hadde eksistert omstendigheter som satte lånegivere i stand til å selge sine krav på årlig rente fra staten til en tredjepart ville statens system for langsiktig opplåning aldri blitt livskraftig. Staten ville ha blitt nødt til å love tilbakebetaling i løpet av et begrenset antall år - og å holde løftet. Dette ville effektivt ha stoppet opplåning i den skala som det var behov for.
Den kunne ikke ha lånt slike store midler siden utgiftene til å betale både renter og avdrag ville ha blitt for store for statens skatteinntekter.
Sammenslutninger av offentlige debitorer, spesielt Bank of England, hjalp til med å utvikle verdipapirmarkedet. De ledende personene i de privilegerte selskapene var finansielle og kommersielle kapitalister med stor rikdom og erfaring. Staten var i stand til å bruke deres erfaring og kunnskap om pengemarkedet for å ta opp lån. Etter hvert som selskapene tok på seg å bestyre statens gjeld gjorde deres administrative- og bokføringsrutiner det lettere for meglere og investorer å handle med statlige verdipapirer.
Det hadde sine ulemper å være avhengig av selskapene. Helt siden Bank of England ble stiftet i 1694 hadde disse institusjonene provosert fram politiske kontroverser og økonomiske motsetninger. Politiske og økonomiske interesser som var ekskludert fra å delta i finansieringen av staten klaget bittert over de spesielle fordelene som de som finansierte de offentlige lånene fikk. I 1707 prøvde "the Sword Blade Company" å rive en del av gjelda bort fra Bank of England.
De sammensluttede kreditorene kjempet også seg i mellom for å oppnå større deler av kaka. Samme år som "the Sword Blade Company" gjorde sitt forsøk forsøkte også East India Company å svekke banken. Og da en stor del av de som eide den kortsiktige gjelda ble inkorporert i the South Sea Company i 1711 var formålet til Lord Oxfords ministerium ikke bare å omstrukturere gjelda, men å skape en rival til den whigdominerte Bank of England.
Konkurransen om å holde store deler av den offentlige gjelda skyldtes at de som holdt de hadde skaffet seg regelmessige inntekter som ble betalt av de skattene som var øremerket til å betale renter og avdrag på gjelda. Denne sikkerheten for inntekter ga makt i det private pengemarkedet. Utsiktene til finansielt hegemoni i både den offentlige og private sfæren var den glitrende utsikten til de som kunne dominere den nasjonale gjelda.
Ved slutten av den spanske arvefølgekrigen var den største enkeltkategorien av langsiktig gjeld ikke den som ble holdt av de store selskapene, men den var gjeld med faste tilbakebetalingsterminer som ble holdt av enkeltpersoner. I september 1714 utgjorde dette totalt £12.536.490 av ei samlet gjeld på £40.357.011 og kostet staten mer enn £880.000 årlig i renteutgifter. Noen av disse verdipapirene hadde blitt utstedt i 1690-årene, men de fleste hadde blitt satt i omløp av Godolphin mellom 1704 og 1708. Gjeld med faste tilbakebetalingsterminer ble foretrukket siden den ville bli betalt ned selv om den var langsiktig.
Livsvarige rentebærende papirer eller verdipapirer med fastsatte antall terminer hadde den ulempen at de ikke kunne reforhandles eller innløses. Staten hadde inngått en kontrakt om å betale en bestemt rente gjennom et bestemt tidsrom. Den kunne ikke avslutte kontrakten ved å betale ned gjelda. Dersom rentesatsene falt kunne staten ikke låne penger til lavere rente og løse inn de verdipapirene som ga holderen høyere rente enn gjeldende markedsrente. Staten var låst fast til å betale høye renter for hele den avtalte perioden. Ulempene med denne mangelen på fleksibilitet ble tydeligere etter hvert som rentesatsene falt etter 1713.
Underskrivelsen av Utrechtavtalen og fredstilstanden ga ministrene den første seriøse muligheten til å kontrollere den enorme gjelda som hadde blitt samlet opp i den langvarige krigen mot Frankrike. De fleste krigene i det attende århundret sluttet med at motstanderne var finansielt utmattede. Den første av maktene som greide å bli kredittverdig på nytt ville ha en fordel.
Ulike omstendigheter forverret situasjonen etter 1714. Det ble vanskelig å betjene gjelda siden den krevde en stor del av statens inntekter. I årene fra 1714 til 1717 gikk mellom 50% og 60% av statens inntekter med til å betale renter. Og en stor del av gjelda var lånt til høye renter og skulle tilbakebetales med faste beløp til fastsatte tidspunkt.
Myndighetene måtte prøve å gjøre noe med situasjonen. De kunne løse inn en del av den gjelda som kunne innløses. De kunne også prøve å redusere den rentesatsen som ble betalt. Dette kunne gjøres for en del av gjelda siden markedsrentene var fallende. Politikken med å innløse gjeld var mindre effektiv enn politikken med å restrukturere gjeld for å oppnå lavere rentesatser.
Det første viktige forsøket på å redusere gjeldspostene var opprettelsen av det såkalte Sinking Fund i 1717. Dette var planlagt av Walpole og gjennomført av Stanhope og medførte opprettelse av et spesielt fond som skulle bli tilført overskudd som igjen ville være resultat av reduserte utgifter ved å betjene gjelda. I 1720- og 1730-årene oppnådde fondet og politikken med å redusere gjeld en viss suksess. I tiåret etter 1727 ble mer enn £6,5 millioner i "South Sea" verdipapirer og annuiteter betalt ned, og i løpet av Walpoles mer enn tjue år i the Treasury oppnådde han en netto reduksjon av den samlede nasjonalgjelda på £6.235.820.
Disse tiltakene økte den finansielle sikkerheten og gjorde det lettere å få nye lån, men de betalte ikke vesentlig ned på gjelda. Fra 1730-årene av ble det tatt midler fra the Sinking Fund og brukt til andre formål. The Sinking Fund var ikke lenger et instrument for å redusere gjeld, men ble brukt for å bestyre de fondene som the Sinking Fund hadde som formål å avskaffe. Først da den yngre Pitt i 1786 opprettet et nytt Sinking Fund kom det på nytt til å være et fond som hadde som eneste oppgave å arbeide for å redusere statsgjelda.
Walpoles villighet til å bruke the Sinking Fund som et generelt middel i statens finansielle politikk framfor som kilde til å likvidere gjeld reflekterer ministrenes endrede holdninger til spørsmålet om statens lånepolitikk. Framfor å bekymre seg over gjeldas størrelse var Walpole og hans etterfølger Henry Pelham mer opptatt av de årlige betalingene. Dette var en taus akseptering av at gjelda ville være et varig trekk ved det offentlige livet og at målet for statens finanspolitikk burde være å kontrollere gjelda og ikke å avskaffe den. Derfor kom finanspolitikken til å konsentrere seg om å redusere rentesatsene. Nye lån ble vanligvis tatt opp på betingelser som satte staten i stand til å innløse dem. Dette skyldtes ikke at staten var opptatt av å innløse gjeld, men fordi det i teorien satte staten i stand til å utnytte synkende rentesatser ved å innløse lån til høy rente med lån tatt opp til lavere rente.
Whigene introduserte en pakke med finansielle reformer i 1717. Rentesatsene ble det året satt ned med støtte fra de viktigste selskapene som holdt statens gjeld. Og det var vellykket. Rentesatsen til den innløselige gjelda ble redusert til fem prosent og de årlige betalingene ble redusert med 13%. Det neste store forsøket på å redusere rentesatsene kom i 1737. Det ble ledet av Sir John Barnard som var medlem av den parlamentariske opposisjonen. Forsøket mislyktes da det møtte motstand fra de som holdt den statlige gjelda og siden Walpole nektet å prøve å kutte rentene. Brewer skriver at man lærte at for å greie å redusere rentesatsene for statens gjeld var det nødvendig med støtte fra finansministeren, og helst burde også finansmennene i City på forhånd bearbeides.
Henry Pelham satte opp nye balanser for gjelda. Det begynte i 1749 og arbeidet ble ferdig etter at Pelham var død. Pelham greide å redusere rentesatsen for 88% av den gjelda som hadde 4% rente til 3,5% rente i 1750, og videre til 3% i 1757. Utgiftene til å betjene gjeld ble først redusert med 12%. Pelhams arbeid møtte betydelig motstand fra Bank of England og fra East India Company og fra South Sea Company. Men Pelham greide å få dem til å samarbeide. Og dermed var England i stand til å gå inn i Sjuårskrigen med gode finansielle forhold.
Pelhams program var den siste store reformen som førte til at rentesatsen ble redusert i det attende århundret. Noe av gjeldsinnløsningen i 1760-årene ble oppnådd ved å forhandle fram lavere rentebetalinger. Slik ble £4,9 millioner lånt for 3% rente mellom 1766 og 1768 for å betale gjeld som var lånt til 4%. Etter Sjuårskrigen ble igjen interessen rettet mot å redusere gjeldas størrelse. Gjelda vokste fra £74,6 millioner i 1756 til £231 millioner i 1783, og dette førte til interesse for å redusere gjelda. Etter 1763 var det frykt for at gjelda var blitt for stor til at staten kunne betjene den. Derfor ble det søkt etter nye inntektskilder som lå utenfor England men innenfor imperiet.
I mye av tida før slutten på den amerikanske krigen var statens betjening av gjelda svært vellykket. I første halvdel av århundret var rentenivået synkende, og selv da de nominelle rentene vokste etter 1750 var staten fortsatt i stand til å låne billigere enn de viktigste rivalene. Den eneste gangen da de offentlige finansene truet med å falle sammen var under the South Sea Bubble i 1720.
Spesielt tre faktorer førte til krisen i 1720. Den første var regjeringas iver etter å redusere utgiftene ved den nasjonale gjelda, en entusiasme som skyldtes rykter om at John Law omdannet den franske staten til den største finansmakt i Europa. Videre kom to andre omstendigheter: den voksende rivalisering mellom Bank of England og the South Sea Company om kontroll av statens gjeld, og at en stor mengde uinnløselige verdipapir med fastsatte terminer for betaling av renter og avdrag fortsatt eksisterte. Målet for planen fra 1720 var å overtale de som eide disse verdipapirene til frivillig å veksle dem mot nye innløselige verdipapir/eierandeler i et av de tre store selskapene. De nye verdipapirene ville motta 4% rente fra 1727. Slik ville utgiftene til å betjene gjelda bli mindre og den ville slutte å være uinnløselig. Den største hindringen for denne planen var ikke de største selskapene, men de som eide de uinnløselige verdipapirene som ga høy avkastning, og som trengte en god grunn for å gi dem fra seg.
The South Sea Company kom ikke bare med det høyeste budet for å overta hele operasjonen, men ga også eierne av verdipapirene en god grunn til å selge. The South Sea Act fra 1720 ga selskapet fullmakt til å tilby kontanter eller nye eierandeler. Selskapet tilbød eierandeler, og de var fristende i den spekulative boomen i 1720, og syntes å tilby den største fortjenesten. Planen krevde at eierandelene i South Sea Company skulle fortsette å øke i verdi. Både regjeringsmedlemmer og lederne for South Sea Company viste stor kløkt i å blåse opp verdien til South Sea Company, og the South Sea Bubble. Fra januar 1720 til juli 1720 økte verdien av eierandelene fra 128 til 950. Eierne av de uinnløselige verdipapirene ga disse fra seg mot å få eierandeler i South Sea Company. Da bobla brast i august 1720 tapte de fleste som hadde kjøpt verdipapirer i South Sea Company penger.
The South Sea Bubble var en stor ulykke som kortvarig ristet den statlige kreditten. Den korrupte planen lyktes i å nå sitt hovedmål som var å forandre strukturen til statens gjeld. I 1717 hadde det årlige kravet til de faste avdragene på den uinnløselige gjelda vært £1.870.000. Fem år senere hadde det blitt redusert til £212.000. Vekslingen av uinnløselige verdipapir i innløselige eierandeler gjorde den senere konsolideringen av statens gjeld mulig.
Senere ministre prøvde å vanne ut makten til de store selskapene ved å la flere bli eiere av statsgjelda. I 1709 hadde det vært 10.000 offentlige kreditorer, og i 1720 var det tre ganger så mange. Ved utbruddet av Sjuårskrigen var det 60.000 eiere av offentlige fond. Og det var enda flere som investerte i statsgjelda, skriver John Brewer, for banker og andre selskap som holdt verdipapir på vegne av mange personer ble regnet som bare en investor.
John Brewer skriver at de ulike fiskal systemene - de statsfinansielle systemene - som ble utviklet av de viktigste motstanderne i det syttende og attende århundret hadde mange likhetstrekk med hverandre. De fleste statene var avhengige av både direkte skatter og indirekte skatter. England var avhengig av en landskatt og toll - customs - og omsetningsavgift - excise. Frankrikes viktigste direkte skatt var taille, som senere ble komplettert med vingtième, og mange indirekte skatter - gabelles, tabacs, aides, traites - som vanligvis ble administrert av skattefarmere.
I England kom omkring 75% av statens inntekter fra indirekte skatter. I andre halvdel av det attende århundret fikk også den franske staten, som ofte blir sett på som den som var mest avhengig av direkte skatter, over halvparten av sine inntekter fra indirekte skatter.
Også Preussen og Nederland fikk sine største inntekter fra avgifter og indirekte skatter.
Det var en del trekk som særmerket det engelske systemet. Først og fremst at innsamling av skatter i uvanlig stor utstrekning ble foretatt av sentralt utnevnte embetsmenn. Det var verken private entreprenører eller lokale tjenestemenn som kontrollerte det meste av pengestrømmen. Bare landskatten ble administrert av lokale folk. Dette stod i kontrast til Englands rivaler. I Frankrike, med unntak for i perioden 1709 til 1726, ble de fleste indirekte skattene samlet inn under ledelse av et konsortium av private financiers - Farmers General. Og fram til skatteopprøret i 1747-8 ble omsetningsavgifta i Nederland samlet inn av lokale skattefarmere.
Antallet sentralt utnevnte skatteembetsmenn i England var stort etter samtidens standard. Det preussiske byråkratiet bestod tilsammen av litt mer enn tre tusen personer ved midten av århundret, og av disse arbeidet kanskje 250 i sentraladministrasjonen. Det preussiske byråkratiet var bare halvparten så stort som det engelske skattevesenet. Fredrik II finansierte krigene sine i stor grad ved å plyndre Saksen, og ikke ved skatter, og hadde betydelige inntekter fra de kongelige eiendommene.
Nederland var det landet i Europa som var hardest beskattet, men hadde likevel lite byråkrati. Ved slutten av det attende århundret var det kanskje 300 eller 350 avlønnede embetsmenn. Selv med de kortvarig valgte embetsmennene - ambtsdragers og regenten - var det samlet ikke flere enn 2500 embetsmenn på ei tid da den engelske fiskale administrasjonen hadde 8.000 ansatte. Det føderale systemet og skattefarming sørget for at den fiskale administrasjonen var liten.
Det kan ved første øyekast se ut som om det var langt flere som arbeidet med statens inntekter i Frankrike enn i England, skriver John Brewer. Men vi må ta hensyn til at karakteren til den franske og engelske skatteadministrasjonen var helt ulik. De aller fleste franske skattetjenestemenn var ikke utdannede tjenestemenn, men medlemmer av paramilitære styrker som hadde som oppgave å hindre smugling og skatteunndragelse. I 1784 var det godt og vel 23.000 av dem. De var stort sett analfabeter og dårlig betalt. I England var oppgavene deres overlatt til hæren. Dersom vi ser bort fra disse paramilitære styrkene var antallet personer som arbeidet i skatteadministrasjonen omtrent det samme som i England. I følge Lavoisier arbeidet 2.800 fulltids tjenestemenn med å samle inn gabelles, tabac og traites. Videre samlet 2.400 personer inn aides, og 1640 personer administrerte entrées og domaines. Litt færre tjenestemenn var opptatt av å samle inn skatter og å anslå skattepliktens størrelse i Frankrike enn i England.
Det franske skattesystemet varierte sterkt fra provins til provins, det gjelder både hvilke skatter som ble betalt og størrelsen på skattene og måten de ble samlet inn på og hvordan de ble fastsatt. De direkte skattenes størrelse varierte fra provins til provins, og dette førte til at de foregikk smugling i stor skala internt i Frankrike, og selv ikke de store styrkene som hadde som oppgave å hindre smugling greide å hindre dette.
England hadde ikke dette problemet siden England hadde et enhetlig skatteregime. Og i England var det ingen stor paramilitær styrke som hadde som oppgave å støtte skattemyndighetene, selv om hæren hadde som oppgave å hindre smugling fra utlandet.
John Brewer skriver at det var to grunner til at det ikke ble opprettet væpnede styrker i England for å støtte skattevesenet. Den ene er at England ikke var delt inn i ulike fiskale regioner. Og det var lettere å overvåke kysten og hindre smuglere som kom fra havet enn det var å hindre smuglere som kom over land siden den engelske kysten var kortere enn de mange og lange grensene internt i Frankrike og mellom Frankrike og andre land. England trengte derfor færre personer som motarbeidet smugling enn Frankrike. Og for det andre var ikke slike styrker prioritert av engelske skattemyndigheter. De var først og fremst opptatt av å hente midler fra produsentene og distributørene av varer. De var opptatt av å tappe de store bryggeriene og de store handelsforetakene som drev internasjonal handel i så stor skala at skatteunndragelser i stor skala var svært vanskelig å gjennomføre. Smugling ble ikke oppfattet som et fiskalt problem, men som et ordensproblem.
Det var viktigere for skattemyndighetene at tjenestemennene arbeidet flittig med å måle og kontrollere handelen enn at de forfulgte smuglere. Brewer skriver at triumfen til the Treasury i siste del av det syttende århundret skapte et sentralisert statsfinansielt system der alle avdelinger, både de som mottok penger og de som betalte ut penger, stod til ansvar for et enkelt organ: the Treasury Board. Dette satte Storbritannia i stand til å bli den første europeiske stormakt som førte fullstendige regnskap over de samlede inntektene og utgiftene til staten.
Denne sentraliseringen foregikk ikke i andre land. I Nederland hadde provinsene betydelig fiskal selvstendighet, og det var intet sentralt organ som mottok penger og hadde oversikt over alle utbetalinger. I Frankrike mottok så sent som i 1788 de kongelige skattemyndighetene bare halvparten av statens samlede inntekter. Preussiske monarker skjulte sine rikdommer i flere ulike kasser, og hindret derved at det kunne bli utviklet et sentralt regnskapssystem.
Det engelske skattesystemet var ikke bare uvanlig sterkt sentralisert, men det var også enhetlig i sin anvendelse av lover og regler. Ingen provinser eller deler av landet hadde særrettigheter eller fiskale privilegier. Selv om det var regionale ulikheter med hensyn til betaling av landskatten, den nordvestlige delen av landet betalte spesielt lite, så ble de indirekte skattene, som var de viktigste, utliknet etter de sammen nasjonale ratene.
Brewer skriver at dette står i slående kontrast til Frankrike og Nederland. I Bretagne i Frankrike betaltes det ikke gabelle. Et liknende privilegium hadde man ikke noe sted i England. Og ikke noe engelsk county kunne erklære, som parlementet i Aix gjorde i 1756, at med hensyn til vingtième så var Provence en egen stat. Også i Nederland var det store ulikheter mellom provinsene i innsamlingen av omsetningsavgift.
De engelske skattelovene var gyldige for hele befolkninga uten unntak. Også engelske adelsmenn og prester måtte betale de gjeldende skattene, til forskjell fra mange av landene på kontinentet. Selv om de rikeste aristokratene kan ha blitt forholdsvis lettere beskattet i det mange av dem kan ha fått sine eiendommer betydelig undertaksert ved innkreving av landskatt, så virket det engelske skattesystemet mer rettferdig enn mange av de kontinentale skattesystemene siden det engelske skattesystemet ikke hadde innebygd noen uttalt sosial diskriminering, selv om det forhold at de store skattebyrdene lå på forbruk førte til at de delene av befolkninga som brukte hele sin inntekt til forbruk betalte forholdsvis mer skatt enn de delene av befolkninga som var så rike at de bare brukte en liten del av sin inntekt på forbruk.
John Brewer skriver at James Riley har vist at det største problemet som franske myndigheter i det attende århundret stod overfor var at skattesystemet ble oppfattet som svært urettferdig og straffende. Og dette var ikke tilfelle i England. Likevel har forskere i vår tid kommet fram til, skriver Brewer, at folk i England på syttenhundretallet var hardere beskattet enn det franskmennene var. Hvorfor var da fiendtligheten mot skattesystemet så stor i Frankrike? Det vanlige svaret har vært at adelens skattefritak fikk systemet til å virke svært urettferdig. Og urettferdigheten ble utdypet ved skattefarming som satte finansielle mellommenn i stand til skaffe seg enorme fortjenester. Riley har utfordret disse synspunktene og hevdet at skattefritakene ble redusert og at skattefarming ikke førte til at inndriving av skatter ble svært mye dyrere i Frankrike enn i England. Og skattefarmerne var ikke så korrupte som det har vært antatt. Men Riley gjør det klart at det franske skattesystemet hadde to store svakheter. Først så var både privilegiene og måten det fungerte på svært synlig: den store hæren av paramilitære - milice financière - og skattefritak som var lovfestede, og den svært synlige rikdommen til skattefarmerne. For det andre visste ikke folk hvordan systemet fungerte selv om det var svært synlig. Alle slag spekulasjoner om systemet kunne derfor forekomme, også spekulasjoner om hvor fantastisk korrupt det var. Reformdebatten i 1763 ble begrenset av mangel på informasjon om skattesystemet og hva det kostet å drive det. Det skyldtes både at store deler av skattesystemet var i hendene på private mellommenn som ikke offentliggjorde sine regnskap, og av at det ikke fantes noe offentlig forum som kunne sikre ansvarlighet.
Forskjellen med England er stor. Uenigheter om skattespørsmål i Parlamentet ble fulgt av at det ble lagt fram rapporter og regnskap for Underhuset. Alle sider og utgifter ved skattesystemet kunne undersøkes av Underhuset. Disse rapportene og regnskapene ble akseptert som rimelig korrekte. De var offentlige dokumenter som var laget av offentlige organ som stod til ansvar for Parlamentet.
Frankrike manglet et tilsvarende system. Og de tallene og dokumentene om skattesystemet som ble offentliggjort i Frankrike ble trukket i tvil. Da Jacques Necker prøvde å reformere det franske skattesystemet og offentliggjorde et nasjonalt budsjett - Compte Rendu au Roi - i 1781 ble troverdigheten til opplysningene trukket i tvil. Brewer skriver at regnskapet ble presentert overfor offentligheten, men det var ikke et offentlig regnskap. Det var nedtynget av private finansielle interesser som det prøvde å slippe bort fra. Robert Harris har vist at det regnskapet som Necker la fram var merkverdig korrekt, likevel kunne det så lett bli trukket i tvil.
Brewer skriver at det ikke bare er offentligheten omkring statens finanser som forklarer at den engelske statens finanser var så vellykkede. I Nederland kunne staten i første halvdel av det attende århundret låne penger til enda lavere renter enn den engelske staten uten at budsjett og regnskap var offentlige.
Samtiden var overbevist om at Englands statsfinansielle system var vellykket på grunn av at det var synlig. Offentlig regnskapsføring og offentlig kunnskap, er det hevdet, skapte et klima av offentlig tillit som førte til at skattebetalerne var villige til å yte sine skatter. Etter Sjuårskrigen ble dette synet alminnelig akseptert i Europa og nedtegnet av Isaac de Pinto i Traité de la Circulation et du Credit som ble publisert i Amsterdam i 1771. Pinto var en kjent og respektert ekspert som ble tatt alvorlig. Necker delte de Pintos synspunkter. Necker ville reformere de franske statsfinansene og utvikle dem etter engelske linjer. Han ville prøve å oppnå offentlig tillit ved å offentliggjøre regnskapene og oppnå skattebetalernes tillit for å gjøre skatteinnkreving lettere.
Reformene til Necker var bare delvis vellykkede. De engelske statsfinansene fungerte i det attende århundret på en svært velsmurt måte, uten nevneverdig friksjon. De fungerte på en fast måte etter utprøvde rutiner. Hvert år vedtok Underhuset lover om statsfinansene som ble vedtatt med liten eller ingen motstand. Bare fire ganger gjennom det attende århundret ble lovforslag om statsfinansene nedstemt av Underhuset. Og det ble vedtatt hundrevis av lover om statens finanser.
Skattene ble vedtatt av Parlamentet, etter forslag fra de utøvende myndighetene, og dette førte til at det var vanskelig å reise offentlig motstand mot innkreving av skatter. Det forekom sjelden opptøyer på grunn av skattene sammenliknet med Frankrike og i Nederland, og den uttalte misnøyen med skattene var liten sammenliknet med Frankrike.
I det engelske området ser vi også betydningen av at skattene ble samlet inn etter vedtak av representative organ ved å sammenlikne situasjonen i England med situasjonen i de engelske koloniene på det nordamerikanske kontinentet. I disse koloniene vakte skattene stor motstand, og motstanden ble begrunnet med at skattene var vedtatt uten at koloniene var representert der skattene ble vedtatt. De nordamerikanske koloniene motsatte seg skatter som ble pålagt dem av det engelske Parlamentet.
I Storbritannia selv kom den tydeligste motstanden mot skattene fra Skottland.
Med unntak for Skottland og de nordamerikanske koloniene ble de engelske skattene krevd inn med letthet. Provinsene hadde ingen institusjoner som kunne brukes til å uttrykke motstand mot de sentrale myndighetene. I England ble det oppfattet som legitimt at Parlamentet vedtok skatter.
De engelske statsfinansene arbeidet i det attende århundret etter en nederlandsk modell fra det syttende århundret. En offentlig bank ble brukt for å gjennomføre låneopptak og gjelda ble basert på langsiktige rentebærende innløselige verdipapir. Og det var et stort antall lånegivere. Likhetene mellom det engelske systemet og det nederlandske systemet er så mange og store, og de engelske ministrenes store interesse for nederlandske metoder er så velkjente, og ankomsten av William III og hans rådgivere så betimelig, at det ikke er rart at samtidige bekrev det nye statsfinansielle systemet som "nederlandsk finans".
De engelske myndighetene kunne skaffe til veie penger også i år da kreditten ikke var lett å få siden det var et nært samarbeid mellom the Treasury og ledende finansmenn i London og siden Bank of England hadde en viktig rolle i dette systemet. I Frankrike hendte det at myndighetene misligholdt sine forpliktelser overfor sine kreditorer. Og dette svekket statens kredittverdighet og førte til at den måtte ta opp lån til høye renter. Men fra midten av århundret prøvde franske myndigheter å føre en bedre politikk. Regjeringa ville overholde sine forpliktelser overfor sine kreditorer og betale ned på den gjelda staten hadde ved å gå bort fra evigvarende lån og over til lån med faste nedbetalingsterminer. Denne prisverdige intensjonen viste seg å være ødeleggende. Rentesatsene for lån med faste nedbetalingsterminer ble høyere enn på evigvarende lån. Derfor ble de årlige utgiftene til betjening av gjelda høyere. Virkningen på franske finanser var ødeleggende, spesielt siden dette kom sammen med store låneopptak til krigføring under Sjuårskrigen og den amerikanske krigen. I 1753 gikk 30% av statens ordinære inntekter med til å betjene gjeld. I 1764 gikk 60% av de ordinære inntektene med til dette. Fransk finanspolitikk gikk i motsatt retning av den engelske, som hadde valgt den nederlandske modellen med å selge evigvarende rentebærende innløselige verdipapirer. Utgiftene med å betjene den engelske statens gjeld falt i forhold til dens størrelse, mens den franske statens gjeld ble dyrere i forhold til dens størrelse. Franske finansministere fortsatte med å ta opp lån der det meste av kreditten bestod av lån med faste nedbetalingsterminer. Som følge av dette fortsatte rentesatsene å være høye, og også den andelen av statens inntekter som gikk til å betjene statens gjeld.
John Brewer skriver at dette ikke betyr at de offentlige finansene til Frankrike var en fiasko. Tvert i mot greide den franske staten å skaffe til veie store pengesummer. Og det ble gjennomført store forbedringer i 1770-årene da Necker gjennomførte viktige reformer for å oppnå orden og forsiktighet og tillit til statens finansforvaltning.
John Brewer skriver at franskmennene aldri greide å løse de politiske problemene som var knyttet til skatteinnkrevingen. De greide ikke å bryte det taket som private interesser hadde både på skatteinnkreving og på lånegiving, og derfor mislyktes de med å skape et skattesystem som offentligheten kunne oppfatte som rettferdig. Dette var en politisk katastrofe.
Til Oversikten over alle tekstene på europas-historie.net:
Til Første del av denne teksten
Til Neste del av denne teksten:
Kilde for dette kapitlet er: